YLEISPERUSTELUT

1. Holhouslainsäädännön merkitys ja tehtävä

Holhousta koskeva lainsäädäntö on yleistä lainsäädäntöä, joka koskettaa kaikkia ihmisiä elämän eri vaiheissa. Alaikäisinä lain soveltamispiiriin kuuluvia on Suomessa runsaat 1,1 miljoonaa. Holhouskirjaan merkittyjä alaikäisten holhouksia oli vuoden 1987 lopussa arviolta noin 10.000. Holhottavaksi julistettuja oli samana ajankohtana runsaat 15.000 ja holhouskirjaan merkittyjä uskotun miehen toimia vajaat 4.000. Yleisissä alioikeuksissa ratkaistiin vuonna 1986 kaikkiaan vajaat 7.000 erilaista holhousasiaa.

Voimassa oleva holhouslaki annettiin vuonna 1898. Holhouksen sisältö on sen jälkeen kuluneina vuosikymmeninä voimakkaasti muuttunut. Vuosisadan alussa holhous oli enimmäkseen yleisholhousta, jossa huollollisilla tehtävillä oli omaisuuden hoidon ohella huomattava merkitys. Laitoshuollon ja sen eri muotojen kehittyessä alettiin huollon tarpeessa olevat enentyvästi siirtää laitoksiin. Holhous alkoi tällöin muuttua tehtäväksi, jossa omaisuuden hoitamisella on suurin paino.

Myöhemmät muutokset lainsäädännössä ovat täydentäneet kuvattua kehitystä. Vuoden 1971 alusta kumottiin huoltoatulain 52 §, jonka mukaan mielisairaanhoitolaitoksessa huoltoapuna hoitoa saaneet olivat kotikuntansa sosiaalilautakunnan holhouksessa suoraan lain nojalla. Holhottavaksi julistamisen tarve oli tämän jälkeen kaikissa tapauksissa arvioitava erikseen, huollon tarpeesta periaatteessa riippumatta.

Holhouksen tehtävien muuttuminen otettiin holhouslaissa huomioon lakiin vuonna 1983 tehdyn osittaisen uudistuksen yhteydessä. Holhottavaksi julistamisen perusteita säänneltäessä luovuttiin lääketieteellisistä, diagnostisista tunnusmerkistöistä. Holhottavaksi julistamisesta tuli edunturvaamistoimi, johon voitiin ryhtyä, mikäli henkilön taloudellinen asema, toimeentulo tai muut tärkeät edut olivat ilmeisesti vaarassa sen tähden, että hän oli itse kykenemätön huolehtimaan itseään tai omaisuuttaan koskevista asioista.

Samassa yhteydessä erotettiin lapsen huoltoa koskevat säännökset holhouslaista omaan lakiinsa, lakiin lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta (361/83). Lapsen huoltoon kuuluvista tehtävistä tuli vastaamaan lapsen huoltaja. Holhoojan tehtävät rajoittuivat lapsen omaisuuden hoitamiseen ja lapsen edustamiseen tämän varallisuutta koskevissa asioissa. Huoltajan toimen ja holhoojan toimen välinen yhteys säilytettiin kuitenkin siten, että lapsen huoltaja on yleensä samalla myös lapsen holhooja.

Holhoustoimi on nykyisin ensisijassa taloudellisten etujen valvontaa, jota holhooja tai muu edunvalvoja joko suoraan lain nojalla tai tuomioistuimen tehtävään määräämänä suorittaa toisen henkilön, päämiehensä puolesta. Holhouslainsäädäntöä kehitettäessä on lähtökohdaksi otettava nykyinen tilanne. Holhouslainsäädännön tulee suojata ihmistä taloudellisilta riskeiltä, jotka johtuvat siitä, että hän ei itse kykene hoitamaan omia asioitaan. Kyvyttömyys voi ilmetä etujen valvonnan laiminlyömisenä, epäedullisiin oikeustoimiin sitoutumisena tai alttiutena taloudelliseen hyväksikäyttöön tähtäävälle taivuttelulle. Tämänlaatuisia riskejä voidaan vähentää holhouslainsäädännön keinoja kehittämällä. Erotukseksi sosiaali-, terveys- ja vammaishuollon tehtävistä holhoustoimella on oikeusturvatehtävän piirteitä.

Tehtävien eroavuudesta huolimatta holhoustoimi saa kuitenkin huomattavan osan asiakkaistaan sosiaali-, vammais- ja mielenterveyshuollon piiristä. Holhouslainsäädännön on näistä syistä otettava huomioon myös huollolliset ja hoidolliset tavoitteet.

Sosiaali- ja terveydenhuollon piirissä on käynnissä siirtyminen laitoshuollosta kohden avohuollon muotoja. Tämä asettaa uusia haasteita holhouslainsäädännölle. Sen mukaiset toimenpiteet eivät saisi estää vammaisen sopeutumista avohuoltoon eivätkä vaikeuttaa hänen kuntouttamistaan. Vammaisen kuntouttamiseen liittyy muun ohessa rahan käytön ja päivittäisen asioimisen opettelemista. Tämä edellyttää sitä, että kuntoutettavalla on käytössään varoja, joista hän voi kantaa vastuuta ja että epäonnistuminen ei välittömästi aiheuta uuden mahdollisuuden menettämistä. Toisaalta holhouslainsäädännön tulisi tarjota riittävästi suojaa avohuollon piiriin tuleville laitoshuollon antaman suojan lakatessa.

Avohuollon kehittämisen ohella tulee väestön ikääntyminen lisäämään holhoustoimen tehtäviä ja asettamaan holhoustoimelle uusia vaatimuksia. Seuraavaan taulukkoon on otettu lukuja tilastokeskuksessa laaditusta väestöennusteesta. Luvut on pyöristetty lähimpään tuhanteen. Ne osoittavat, että yli 65-vuotiaan väestön absoluuttinen ja suhteellinen määrä lisääntyy voimakkaasti. Erityisen suurta kasvu on vanhimmassa, yli 80-vuotiaiden ikäluokassa. Kun tämän ikäryhmän osuus koko väestöstä oli vuonna 1987 noin 2,6 %, se olisi ennusteen mukaan vuonna 2010 noin 4,1 % ja vuonna 2030 noin 6,9 %. Yli 80-vuotiaiden vanhusten absoluuttinen määrä tulisi samana aikana kasvamaan 126.000:sta 323.000:een.

Taulukko 1. Ennuste väestön jakautumisesta ikäryhmittäin

Ikääntymisen mukanaan tuoma toimintakyvyn heikkeneminen ja vanhenemiseen liittyvät sairaudet johtavat siihen, että seuraavien vuosikymmenten aikana yhä useampi tulee tarvitsemaan apua ja tukea asioittensa hoitamisessa. Vaurauden lisääntyminen vaikuttaa samansuuntaisesti. Vanhuksilla tulee entistä lukuisammissa tapauksissa olemaan varallisuutta, jonka hoitaminen edellyttää toimenpiteitä. Varallisuusoikeudellinen edunvalvonta kuuluu huollollisten tukitoimien ohella keinoihin, joilla voidaan auttaa vanhuksen selviytymistä ja parantaa hänen elämänsä laatua.

Avun tarpeen lisääntymisestä aiheutuvat paineet eivät kokonaisuudessaan kohdistu holhoustoimeen. Läheisen omaisen tuki saattaa monessa tapauksessa auttaa asianomaista selviytymään, jolloin edunvalvojan määrääminen ei tule ajankohtaiseksi. Ei kuitenkaan ole luultavaa, että läheisten henkilöiden omaehtoinen panos tulisi nykyisestään olennaisesti lisääntymään. Oikeusturvaan liittyvät näkökohdat puoltavat lisäksi monesti sitä, että tukea tarvitsevalle määrätään julkisen valvonnan alaisena toimiva edunvalvoja. Holhoustoimen sisältöä ja voimavaroja on kehitettävä siten, että holhoustoimi kykenee selviytymään lisääntyvistä tehtävistään.

2. Ehdotuksen keskeiset tavoitteet

Toimikunta ehdottaa holhouslainsäädännön kokonaisuudistusta. Ehdotettuja uudistuksia ei voida teknisesti toteuttaa siten, että voimassa olevaan holhouslakein tehtäisiin tarvittavat muutokset ja lisäykset. Sitä vastoin holhouslasiin vuonna 1983 tehdyt muutokset voidaan pääosin sellaisinaan sisällyttää uuteen säädökseen. Ehdotus tähtää siten holhoustoimen kehittämiseen olemassa olevalta pohjalta. Sen keskeiset tavoitteet ovat:

(1) Holhottavaksi julistamisen vaihtoehtojen kehittäminen. Holhottavaksi julistaminen merkitsee syvälle käypää puuttumista asianomaisen oikeustoimi- ja muuhun toimintakelpoisuuteen. Puuttumisen laajuus ei kaikissa tapauksissa ole perusteltavissa edunvalvonnan tarpeen kannalta. Ehdotuksen tavoitteena on, että toimintakelpoisuuden rajoitus, milloin se on tarpeen, voidaan sopeuttaa yksittäistapauksessa esiintyvän suojan tarpeen mukaiseksi.

(2) Edunvalvonnan kohteeksi joutuneen oikeusturvan parantaminen tehostamalla mahdollisuuksia edunvalvojan toiminnan ennakolliseen ja jälkikäteiseen valvontaan.

(3) Holhoustoimen hallinnon kehittäminen parantamalla hallinnon organisaatiota ja luomalla edellytykset holhoustoimen voimavarojen saattamiseksi tyydyttävälle tasolle.

 

3. Ehdotuksen valmistelu

Holhouslainsäädännön uudistaminen on ollut vireillä pitkään. Valtioneuvosto asetti vuonna 1965 komitean valmistamaan ehdotuksen holhouslainsäädännön uudistamiseksi. Komitea, joka otti nimekseen holhouslainsäädännön uudistamiskomitea, jätti mietintönsä valtioneuvostolle joulukuussa 1971 (komiteanmietintö 1971: A 22).

Komitea ehdotti holhouslainsäädännön kokonaisuudistusta. Sisällöltään komitean ehdotus muistutti tuolloin voimassa ollutta Ruotsin holhouslainsäädäntöä. Ehdotuksessa kiinnitettiin erityistä huomiota vajaavaltaisen omaisuuden hoidossa noudatettaviin menettelytapoihin ja holhoojan toiminnan valvontaan sekä holhoustoimen viranomaisorganisaation kehittämiseen. Komitea ehdotti holhouslautakuntien tilalle yliholhoojia. Yliholhooja olisi ollut alioikeuden valvonnan alaisena toimiva virkamies. Yliholhoojan virka olisi aluksi ollut kunnallinen, mutta myöhemmin siitä olisi tehty valtion virka.

Oikeusministeriö sai komitean mietinnöstä lausunnot 33 viranomaiselta ja järjestöltä. Miltei kaikki lausunnon antajat katsoivat voimassa olevan holhoushain vanhentuneeksi ja sen uudistamisen tarpeen vaatimaksi.

Enemmistö lausunnon antajista piti komitean ehdotuksia pääosiltaan kannatettavina. Komitean ehdotuksiin ja sen työskentelytapaan kohdistettiin toisaalta myös arvostelua. Se koski muun suassa komitean ehdottamaa holhoustoimen viranomaisorganisaatiota. Epäkohtana pidettiin myös sitä, että komitea ei työnsä pohjaksi selvittänyt holhoustoimen käytäntöä.

Oikeusministeriö asetti vuonna 1972 toimikunnan jatkamaan uudistuksen valmistelua. Toimikunta, joka otti nimekseen holhoustoimikunta, sai työnsä valmiiksi syyskuussa 1974. Komitean tavoin se ehdotti holhouslainsäädännön kokonaisuudistusta.

Mietinnössään (1974:117) holhoustoimikunta kiinnitti erityistä huomiota vajaavaltaisuuden sisällön uudistamiseen ja holhoukseen liittyvien oikeusturvakysymysten ratkaisemiseen. Vajaavaltaisuuden sisällön tuli toimikunnan mukaan määräytyä ns. normaalisuusajatuksesta käsin. Laki oli pyrittävä muotoilemaan siten, että vajaavaltaisuus mahdollisimman vähän leimaa vajaavaltaista yksilöä. Pyrkimyksen normaalisuuteen katsottiin sallivan vain sellaiset toimintakelpoisuuden rajoitukset, jotka ehdottomasti ovat perusteltavissa siksi, että asianomaiselta puuttuu kyky toimia puolestaan.

Mainituista lähtökohdista käsin holhoustoimikunta ehdotti lainsäädäntöä uudistettavaksi siten, että holhottavaksi julistaminen olisi tullut kysymykseen ainoastaan silloin, kun asianomaisen etuja ei voida riittävästi suojata muulla tavoin. Omaisuuden hoitamisessa tukea tarvitsevalle olisi ensisijaisesti tullut määrätä uskottu mies. Uskotun miehen määräämisen yhteydessä olisi päämiehen kelpoisuutta itse vallita omaisuuttaan voitu tietyin edellytyksin rajoittaa.

Vajaavaltaisen omaisuuden hoitamisen lähtökohtana tuli toimi kunnan mukaan olla vajaavaltaisen omien tarpeiden huomioon ottaminen. Omaisuutta oli pelkän kartuttamisen ja säilyttämisen asemesta myös käytettävä vajaavaltaisen parhaaksi. Oikeusturvaa holhousasioissa toimikunta ehdotti kohennettavaksi kehittämällä oikeudenkäyntimenettelyä ja tehostamalla vajaavaltaisen omaisuuden hoidon valvontaa. Ennakkovalvontaa olisi lisätty ottamalla käyttöön omaisuuden hoitosuunnitelmat. Jälkivalvontaa olisi parannettu muun muassa sisällyttämällä lakiin säännökset holhousviranomaisen suorittamasta päätöstilin tarkastuksesta.

Holhoustoimikunnan mietintö sisälsi myös ehdotukset alaikäisen huoltoa koskeviksi uusiksi säännöksiksi. Holhouslain alkuperäisen systematiikan mukaisesti lapsen huollon katsottiin vielä tuolloin kuuluvan holhouslaissa säänneltäviin kysymyksiin.

Holhoustoimikunta ehdotti kolmiportaista holhoustoimen hallintoa. Holhoustoimen ylin johto olisi uskottu oikeusministeriölle. Paikallishallinnosta olisivat vastanneet kunnan holhouslautakunnat. Niihin olisi enimmäkseen sovellettu kunnallisia lautakuntia koskevia oikeusohjeita. Yleisten alioikeuksien olisi tullut valvoa holhouslautakuntien toimintaa. Kaikki hakemukset luvan saamiseksi vajaavaltaisen puolesta tehtävään oikeustoimeen olisi siirretty holhouslautakuntien ratkaistaviksi.

Holhouslautakuntien työtä toimikunta ehdotti tehostettavaksi siten, että kuntien olisi tullut perustaa holhouslautakunnan sihteerin virka. Valtion olisi vuorostaan tullut osallistua holhoustoimen hallinnosta aiheutuneisiin kustannuksiin. Ehdotuksen mukaan kunnille olisi suoritettu valtionosuutena 50-95 % holhouslautakuntien kustannuksista kuntien kantokykyluokituksen mukaisesti.

Holhoustoimikunnan annettua mietintönsä asian valmistelua jatkettiin oikeusministeriössä. Oikeusministeriö asetti tammikuussa 1981 työryhmän valmistamaan ehdotuksen hallituksen esitykseksi holhouslainsäädännön uudistamisesta holhoojan ja holhottavan aseman osalta. Holhoustoimen hallintoon liittyvät kysymykset rajattiin toimeksiannon ulkopuolelle. Työryhmä sai ehdotuksensa valmiiksi saman vuoden toukokuussa (Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston julkaisu 4/1981). Toimeksiantonsa mukaisesti työryhmä ehdotti osittaisuudistusta, johon ei sisältynyt holhoojien toiminnan valvontaa eikä holhoustoimen hallintoa koskevia kehittämisehdotuksia.

Työryhmän ehdotuksesta pyydettiin lausuntoa kaikkiaan 30 eri viranomaiselta tai järjestöltä. Lausunnon antajat suhtautuivat toimikunnan ehdotuksiin enimmäkseen myönteisesti. Useat niistä, mm. kaikki kuntien keskusjärjestöt, kuitenkin katsoivat, että osittaisuudistuksen sijasta olisi ollut pyrittävä holhouslainsäädännön kokonaisuudistukseen. Annetuista lausunnoista on oikeusministeriössä laadittu tiivistelmä (Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston julkaisu 10/1981).

Työryhmän ehdotuksen pohjalta annettiin hallituksen esitys laeiksi lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta ja holhoushain muuttamisesta sekä niihin liittyvien lakien muuttamisesta (HE n:o 224/1982 vp.). Hallituksen esityksessä todettiin holhoustoimen hallinnossa olevan useita puutteita, joihin oli kiinnitetty huomiota jo holhoushain valmistelun aikaisemmissa vaiheissa. Näiden puutteiden korjaaminen olisi esityksen mukaan vaatinut holhoustoimen voimavarojen tuntuvaa lisäämistä. Sen tähden niitä ei katsottu voitavan tuolloin toteuttaa. Valtiolle ja kunnille aiheutuvien vuotuisten lisäkustannusten määrä arvioitiin vuonna 1982 yhteensä noin neljäksi miljoonaksi markaksi.

Eduskunta hyväksyi esitetyt lait 8 päivänä helmikuuta 1983, ja ne tulivat voimaan seuranneen vuoden alusta (361-369/83). Holhouslakiin tehdyt tärkeimmät muutokset koskivat holhottavaksi julistamista, holhoojan määräämistä ja holhoojan tehtäviä, lähinnä omaisuuden hoitamista.

Hyväksyessään lait eduskunta edellytti, että "jollei holhoustoimen hallinnon kokonaisuudistukseen ole valtiontaloudellisia mahdollisuuksia, hallitus viivyttelemättä ryhtyy osauudistukseen, jolla holhouslautakuntaa koskevat säännökset mahdollisimman pitkälle saatetaan vastaamaan muita kunnallisia lautakuntia koskevia säännöksiä".

Eduskunta edellytti lisäksi, "että hallitus ryhtyy välittömästi toimenpiteisiin holhouslain 39 ja 40 §:n säännösten tarkistamiseksi niin, että näissä säännöksissä otetaan huomioon asunto-osakkeiden myynti sekä muutkin nykyajan käytännön elämässä esiintyvät yleisimmät oikeustoimet".

4. Nykyinen tilanne, sen arviointi ja uudistusehdotukset

4.1. Vajaavaltaisuus

Vajaavaltaisuus holhouslainsäädännössä

Vajaavaltaisia ovat holhoushain 16 §:n mukaan 18 vuotta nuoremmat henkilöt (alaikäiset) sekä henkilöt, jotka on tuomioistuimen päätöksellä julistettu holhottaviksi. Vajaavaltaisuus merkitsee oikeustoimikelpoisuuden huomattavaa rajoittumista. Vajaavaltaisella ei ole oikeutta itse määrätä omaisuudestaan eikä tehdä sopimuksia tai muita oikeustoimia, ellei laissa ole toisin säädetty.

Säädetyistä poikkeuksista tärkeimmät koskevat vajaavaltaisen olosuhteisiin nähden tavanomaisia ja merkitykseltään vähäisiä oikeustoimia sekä vajaavaltaisen työansiota. Vajaavaltaisella on oikeus itse määrätä siitä, minkä hän on vajaavaltaisuuden aikana omalla työllään ansainnut. Sen lisäksi hänellä on kelpoisuus tehdä oikeustoimia, jotka ovat olosuhteisiin nähden tavanomaisia ja merkitykseltään vähäisiä.

Oikeustoimikelpoisuuden rajoitusten tarkoituksena on suojata vajaavaltaista taloudellisilta riskeiltä, joita oikeustoimen sitovuuteen liittyisi. Rajoituksista säädettyjen poikkeusten avulla pyritään puolestaan turvaamaan vajaavaltaiselle tietty määrä henkilökohtaista vapautta ja mahdollisuus toimia tavanomaisimmissa arkipäivän tilanteissa. Vajaavaltaisen suojaaminen ja yksilönvapauden kunnioittaminen ovat ristiriitaisia tavoitteita. Kummankin tavoitteen oikeasuhtainen painottaminen on tämän vuoksi keskeinen kysymys vajaavaltaisen asemaa säänneltäessä.

Vajaavaltaisuutta koskevat holhoushain säännökset on uudistettu vuonna 1983 holhouslakein tehdyn osittaisen uudistuksen yhteydessä. Täysivaltaisuusikärajaa on viimeksi muutettu vuonna 1976 (L 457/76), jolloin ikärajaksi tuli 18 vuotta.

Arvioitaessa näiden melko uusien säännösten asianmukaisuutta on alettava huomioon, että täysi-ikäisen henkilön vajaavaltaisuus Idisi tämän ehdotuksen mukaan olemaan harvinainen ilmiö. Vajaavaltaiseksi julistaminen jäisi käyttöön ainoastaan niissä ääritapauksissa, joissa suojan tarvetta ei voida tyydyttää lievemmin keinoin. Vajaavaltaisuuden sääntely tulisi täten ensisijaisesti Merkitsemään alaikäisen aseman sääntelyä.

Alaikäisiin kohdistuvaa sääntelytarvetta arvioitaessa on ennen muuta otettava huomioon alaikäisten muuttunut asema kuluttajina. Alaikäisillä on käytössään rahaa huomattavasti enemmän kuin aikaisemmin. Nuorison osuus kulutustavaroiden ja palvelusten ostajina on nykyään merkittävä. Tämä seikka on otettu huomioon kulutushyödykkeiden mainonnassa ja markkinoinnissa. On kehitetty uusia, erityisesti nuoriin vetoavia ostamisen muotoja, kuten musiikki- ja kirjakerhotoiminta sekä nuorisolehtien välityksellä tapahtuva postimyynti. Kulutusluototuksen kehittyminen on tehnyt mahdolliseksi sen, että ostaa voidaan ilman käteistä rahaa.

Nuorten muuttuneesta kulutuskäyttäytymisestä ei kuitenkaan välttämättä seuraa, että vajaavaltaisuuden sisältöä olisi muutettava. Nykyinen säännös, jonka mukaan vajaavaltainen voi tehdä tavanomaisia ja merkitykseltään vähäisiä oikeustoimia, on joustava, yleislausekkeen kaltainen normi. Sen tulkinta voi siten muuttua ajan mukana.

Säännöksen joustavuuden ansiosta voidaan tavanomaisuuden ja vähäisyyden kynnys kulloinkin asettaa siten, että säännös suojaa vajaavaltaista tuottamatta kuitenkaan kohtuuttomia hankaluuksia kaupankäynnille. Toimikunta on selvittänyt kuluttajavalituslautakunnan käytäntöä tapauksissa, joissa kauppaa on ostajan alaikäisyyteen vedoten vaadittu purettavaksi. Tämä käytäntö viittaa siihen, että säännös on kyennyt toteuttamaan kumpaakin näistä tavoitteista.

Huomattava osa alaikäisen tekemistä oikeustoimista perustuu juridisesti siihen, että alaikäisen katsotaan toimivan holhoojansa suostumuksella. Holhoojan suostumus tai hyväksyntä pätevöittää kaupan. Tähän sääntelyyn saattaa elinkeinonharjoittajan kannalta katsottuna liittyä ongelmia. Hänen saattaa olla vaikea varmistua siitä, onko holhoojan suostumus oikeustoimeen annettu. Suostumuksen olemassaolon varmistaminen kussakin tapauksessa erikseen ei useinkaan ole mahdollista. Tällaisen käytännön omaksuminen ei olisi alaikäistenkään etujen mukaista, koska asioiminen hankaloituisi. Kauppiaan vilpitöntä mieltä hänen uskoessaan suostumuksen tulleen annetuksi ei vakiintuneen tulkinnan mukaan toisaalta suojata.

Työansion vallintaoikeuteen liittyy samantyyppisiä ongelmia. Kauppiaan on yleensä mahdotonta tietää, onko ostos suoritettu työansioilla vaiko muilla varoilla. Erehtyessään tämän seikan suhteen kauppias ei myöskään saa vilpittömän mielen suojaa.

Mainitut seikat eivät kuitenkaan anna aihetta vajaavaltaisuutta koskevien säännösten muuttamiseen. Riskin erehtymisestä tuleekin olla elinkeinonharjoittajalla, joka saa hyödyn alaikäisten kuluttamisesta. Sitä ei voida siirtää alaikäisille, joilta usein puuttuu etujen valvomisessa tarvittava tieto ja kokemus.

Alaikäisten tilapäisluonteinen ansiotyö on viime vuosina lisääntynyt. Kaupan ja palveluelinkeinojen piirissä on runsaasti osapäiväisiä tehtäviä, joihin alaikäisiä on hakeutunut rahaa saadakseen. Näissä tehtävissä käytetään joskus myös 15 vuotta nuorempia lapsia.

Holhouslain mukaan vajaavaltainen voi itse vallita työansiotaan. Työansion vallintaoikeutta ei ole kytketty tiettyyn vähimmäisikään. Aikaisemmassa laissa ollut 15 vuoden ikäraja poistettiin holhouslakein vuonna 1983 tehtyjen muutosten yhteydessä. Ostokset, joita alaikäiset tekevät säästöillään, saattavat olla taloudelliselta arvoltaan huomattavia. Tällaista oikeustointa i tehtäessä alaikäinen ei vähäisen kokemuksensa johdosta ole useinkaan tasaveroinen sopijakumppani.

On olemassa yksittäisiä esimerkkejä siitä, että elinkeinonharjoittaja on käyttänyt tunnottomasti hyväkseen alaikäisen sopijakumppaninsa oikeutta vallita työansiotaan. Alaikäiselle on esimerkiksi saatettu myydä moottoriajoneuvo, jota tällä ei ikänsä puolesta ole oikeutta käyttää liikenteessä. Holhooja, joka lapsen kasvatukseen tai valvontaan liittyvistä syistä haluaisi purkaa kaupan, ei saa holhouslaista tukea pyrkimykselleen.

Edellä todettu antaa aihetta kysymykseen, tulisiko työansion vallintaoikeutta rajoittaa. Se voisi tapahtua esimerkiksi palauttamalla lakiin vähimmäisikäraja tai rajoittamalla alaikäisen vapaata vallintaoikeutta siten, että nimenomaisesti luetellut, taloudellisesti merkittävät tai lapsen huollon kannalta arveluttavat oikeustoimet jäisivät holhoojan päätettäviksi.

Mainittua ajatusta arvioitaessa on todettava, että tarkoituksenmukaisen ja selkeän rajoituksen kirjoittaminen lakiin on vaikea, jollei ylivoimainen tehtävä. Lisäksi on otettava huomioon, että asiaa ei voida ratkaista pelkästään vajaavaltaisen suojaamistavoitteesta lähtien. Sen ohella on kiinnitettävä huomiota myös yksilönvapauteen liittyviin näkökohtiin. Työansion vallintaoikeus kuuluu niihin säännöksiin, joilla voidaan edistää nuoren ihmisen itsenäistymistä ja kehittymistä vastuullisuuteen. Näitä tavoitteita on pidettävä siinä määrin painavina, että yksittäisten väärinkäytösten mahdollisuus ei riitä perusteeksi nuorison taloudellisen itsemääräämisoikeuden rajoittamiselle. Väärinkäytöksiin olisi holhouslainsäädännön asemesta puututtava sopimusoikeudellisin ja kuluttajaoikeudellisin keinoin.

Mainituista syistä toimikunta ei pidä perusteltuna sitä, että vajaavaltaisuuden vaikutuksia lisättäisiin entisestä. Sitä vastoin säännöstöön ehdotetaan lisäystä, jonka nojalla edunvalvoja ja holhouslautakunta voisivat lieventää vajaavaltaisuuden vaikutuksia katsoessaan sen vajaavaltaisen edun mukaiseksi. Ehdotuksen 29 §:n 2 momentin mukaan edunvalvoja voisi holhouslautakunnan suostumuksella jättää vajaavaltaisen vapaaseen vallintaan omaisuutta yli sen määrän, mikä vajaavaltaiselle on jätettävä henkilökohtaisina käyttövaroina. Vajaavaltaisella olisi oikeus vallita tällaista omaisuutta, esimerkiksi osaa eläkkeestään tai tiettyä pankkitalletusta, samalla tavoin kuin työansiota. Vallintaoikeuden laajennosta käyttäen voitaisiin vajaavaltaista kouluttaa talouden pitoon ja rahan käyttämiseen esimerkiksi tilanteissa, joissa vajaavaltainen siirtyy avohuollon piiriin ja joutuu entistä suuremmassa määrin vastaamaan itsestään.

Vajaavaltaisuus muussa lainsäädännössä

Vajaavaltaisuuden sisältöä on edellä arvioitu holhouslain säännösten valossa. Vajaavaltaisuuden kokonaisvaikutukset eivät kuitenkaan käy ilmi holhouslainsäädännöstä. Lukuisissa muissa säännöksissä on vajaavaltaisuuteen kytketty vaikutuksia, joiden huomioon ottaminen on tarpeen kokonaiskuvan saamiseksi. Luettelo Finlexin Suomen Laki -rekisteriin sisältyvistä tällaisista säännöksistä on tämän ehdotuksen liitteenä (liite 1).

Vajaavaltaista koskettavat säännökset voidaan jakaa neljään pääryhmään. Ensimmäisen ja suurimman ryhmän muodostavat oikeusohjeet, jotka kaventavat vajaavaltaisen toimintamahdollisuuksia. Kaventaminen tapahtuu tällöin yleensä ensisijaisesti muiden tahojen kuin vajaavaltaisen edun vuoksi. Esimerkkinä tähän ryhmään kuuluvista rajoituksista voidaan mainita, että vajaavaltainen ei voi harjoittaa elinkeinoa erityistä liikehuoneistoa käyttäen. Hän ei myöskään voi perustaa osakeyhtiötä eikä saada lupaa kulkukaupan harjoittamiseen tai autokoulun pitämiseen. Vajaavaltainen ei liioin voi toimia kiinteistönvälittäjänä tai matkatoimistoliikkeen harjoittajana eikä saada vartioimisliike. lupaa. Yhdistyksen puheenjohtajana tai nimenkirjoittajana ei voi olla vajaavaltainen. Yhdistyksen hallituksen muiden jäsenten on oltava 15 vuotta täyttäneitä. Vajaavaltainen ei saa olla aikakautisen painokirjoituksen päätoimittajana eikä toimeenpanna yleistä kokousta.

Toiseen ryhmään kuuluvat säännökset, jotka on säädetty vajaavaltaisen edun vuoksi hänen suojaamisekseen. Tällainen on eräistä yhteisomistussuhteista annetun lain 10 §, jonka mukaan tuomioistuimen tulee antaessaan määräyksen kiinteistön myymisestä yhteisomistussuhteen purkamiseksi määrätä viran puolesta alin myyntihinta, mikäli joku yhteisomistajista on vajaavaltainen. Samaan ryhmään kuuluu perintökaaren 23 luvun 3 §:n säännös, jonka mukaan pesänjakajan on toimitettava perinnönjako, kun joku pesän osakkaista on vajaavaltainen. Työsopimuslain 5 §:n säännös holhoojan oikeudesta purkaa alaikäisen työsopimus kasvatuksellisista tai terveydellisistä syistä tähtää niin ikään vajaavaltaisen suojaamiseen.

Kolmannen säännösryhmän muodostavat oikeusohjeet, joissa on tehty poikkeuksia holhoushain säännöksistä. Osa niistä lisää vajaavaltaisen toimintakelpoisuutta siitä, mikä se olisi holhouslain nojalla. Tällaisia ovat mm. säännökset, jotka koskevat 15 vuotta täyttäneen alaikäisen oikeutta tehdä työ- tai oppisopimus. Osa poikkeuksista johtuu puolestaan asianomaisen erityislain omista toiminnallisista vaatimuksista. Tällöin on yleensä kysymys siitä, että holhoojan toiminnan ennakkovalvontaa on joidenkin toimenpiteiden osalta lievennetty. Tällaisia ovat esimerkiksi metsänparannuslain (140/87) 34 § ja eräistä yhteisistä alueista ja niihin verrattavista etuuksista annetun lain (204/40) 12 §. Näillä säännöksillä ei ole merkitystä vajaavaltaisuuden sisällön kannalta.

Mainittuihin kolmeen ryhmään kuuluvien säännösten muuttamistarpeen arviointi ei kaikilta osin voi tapahtua holhoushain uudistamisen yhteydessä. Erityisesti ensimmäiseen ryhmään kuuluvat säännökset ovat syntyneet kunkin erityislain omien tarpeiden pohjalta. Kysymys siitä, onko vajaavaltaisten erityiskohtelu asianomaisessa laissa tarpeellista, on näissä tapauksissa ratkaistava asianomaisen lain omista tavoitteista lähtien. Tällöin se voi sopivimmin tapahtua kysymyksessä olevaa lakia uudistettaessa. Holhouslakia uudistettaessa on mainittu lainsäädäntö otettava huomioon vajaavaltaisuuden sisältöä muovaavana tosiseikkana, jolla on merkitystä esimerkiksi vajaavaltaiseksi julistamisen edellytyksiä säänneltäessä.

Sitä vastoin niissä tapauksissa, joissa vajaavaltaisuuden sisältöä muotoaralla säännöksellä ei ole kiinteää kytkentää säädösympäristönsä omaan problematiikkaan, sen tarpeellisuus voidaan arvioida holhoushain uudistamisen yhteydessä. Tällaisia ovat etenkin vajaavaltaisen suojaksi erityislakeihin otetut säännökset. Toimikunta on päätynyt ehdottamaan usean tällaisen säännöksen muuttamista.

Edellä sanottujen lisäksi muodostavat oman, neljännen, ryhmänsä holhousta ja vajaavaltaisuutta koskevat, kansainvälisen yksityisoikeuden alaan kuuluvat säännökset. Lainvalintaa holhousasioissa koskevia säännöksiä sisältyy muun muassa eräistä kansainvälisluontoisista perheoikeudellisista suhteista annettuun lakiin (379/29) ja Suomen, Islannin, Norjan, Ruotsin ja Tanskan kesken Tukholmassa 6.2.1931 tehdyn, avioliittoa, lapseksiottamista ja holhousta koskevia kansainvälisyksityisoikeudellisia määräyksiä sisältävän sopimuksen hyväksymisestä ja täytäntöönpanosta annettuun lakiin (413/31).

Tähän esitykseen ei sisälly ehdotusta vajaavaltaisuutta tai holhousta koskevien kansainvälisyksityisoikeudellisten säännösten uudistamiseksi. Niiden muuttamistarve olisi tutkittava erikseen. Tällöin on otettava huomioon muun muassa se, että osa näistä säännöksistä perustuu yhteispohjoismaiseen sopimukseen, joka ei ole yksipuolisesti muutettavissa.

4.2. Holhoustoimi ja huolto

Holhous ja huolto liittyivät aikaisemmin toisiinsa, mutta ovat sittemmin alkaneet eriytyä. Merkittävää askelta eriytymiskehityksessä merkitsi vuonna 1983 annettu laki holhoushain muuttamisesta (368/83). Muutokseen liittyen tuli vuonna 1984 voimaan laki lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta (361/83). Sillä korvattiin lapsen huoltoa koskeneet holhoushain säännökset. Alaikäisen holhoojalle muualla lainsäädännössä annetut huollolliset tehtävät siirrettiin samalla huoltajalle. Lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain 21 §:n 3 momentin mukaan lapsen huoltajaan on sovellettava, mitä laissa tai asetuksessa on säädetty lapsen holhoojan tehtävistä ja oikeudesta edustaa lasta tämän henkilöä ja elatusta koskevassa asiassa. Lapsen holhoojan tehtävät rajoittuivat tämän seurauksena koskemaan pelkästään varallisuuden hoitoa ja siihen liittyvää edunvalvontaa.

Täysi-ikäisten holhottavien edunvalvonnasta henkilöä koskevissa asioissa ei sitä vastoin ole annettu edellä mainittuun lakiin rinnastuvaa säädöstä. Kysymystä on tältä osin yhä arvioitava holhoushain valossa. Asia on holhouslaissa hyvin puutteellisesti säännelty. Laista ei saada selvää vastausta siihen, millainen on holhoojan kelpoisuus edustaa päämiestään tämän henkilöä koskevassa asiassa. Myös kysymys päämiehen itsemääräämisoikeudesta näissä asioissa on jäänyt vaille sääntelyä. Toisaalta erityislakeihin sisältyy asiaa koskevia säännöksiä, jotka kattavat tavallisimmin esille tulevat tilanteet. Näistä on mainittava hallintomenettelylain (598/82) 15 § ja oikeudenkäymiskaaren 12 luvun 1-3 §:t (363/83).

Holhoustointa koskevaa lainsäädäntöä valmisteltaessa joudutaan edellä kuvatun tilanteen pohjalta harkitsemaan, missä määrin holhouslainsäädännössä tulee ottaa huomioon täysi-ikäisten henkilöiden edunvalvonnan tarve henkilöä koskevissa asioissa ja muut huollolliset tarpeet. Tähän vastattaessa on lähtökohtana pidettävä sitä, että holhous on varallisuusoikeudellisten etujen valvontaa. Holhoustoimesta annettavan lain tehtävänä on järjestää ihmisen taloudellisten asioiden hoito silloin, kun hän ei itse kykene niistä suoriutumaan tai ei muusta syystä voi asioistaan huolehtia. Huoltoa koskevien tarpeiden tyydyttäminen ei siten lähtökohtaisesti kuulu lain sääntelypiiriin.

Mainitussa peruslähtökohdassa ei kuitenkaan ole aiheellista pysyttäytyä poikkeuksettomasti. Henkilö, joka ei kykene huolehtimaan taloudellisista asioistaan, on monissa tapauksissa myös huoltoon liittyvän edunvalvonnan tarpeessa. Tällöin on yleensä tarkoituksenmukaista, että taloudellisia asioita varten määrätty edunvalvoja voi valvoa päämiehensä etua myös tämän henkilökohtaisissa asioissa ja tarvittaessa ryhtyä toimenpiteisiin asianmukaisen huollon järjestämiseksi päämiehelleen.

Näistä syistä ehdotetaan, että holhoustoimesta annettavaan lakiin sisällytetään tarvittavat säännökset täysi-ikäisen henkilön edunvalvonnasta tämän henkilöä koskevassa asiassa. Ehdotuksen lähtökohtana on, että jokainen ihminen - myös vajaavaltainen voi itse päättää henkilöään koskevista asioista, jollei laissa ole erikseen toisin säädetty. Itsemääräämisoikeuden edellytyksenä on kuitenkin, että asianomainen henkilö kykenee ymmärtämään päätettävänä olevan asian merkityksen. Ehdotus vastaa niitä periaatteita, jotka jo nykyään ovat voimassa eräissä erityiskysymyksiä sääntelevissä laeissa, muun muassa vajaavaltaisen prosessuaalisen puhevallan käyttöä sääntelevissä oikeudenkäymiskaaren säännöksissä.

Jos asianomainen ei kykene ymmärtämään ratkaistavan asian merkitystä, edunvalvojalla, joka asianomaiselle on määrätty ehdotetun lain 17 §:n nojalla, olisi tietyin edellytyksin oikeus edustaa siinä päämiestään. Edellytyksistä on tarkemmin tehty selkoa ehdotuksen 25 §:n yksityiskohtaisten perustelujen yhteydessä.

Niissä tapauksissa, joissa asianomaisella ei ole edunvalvojaa, mutta hän tarvitsee sitä henkilöään koskevaa asiaa varten, voitaisiin edunvalvojan määräys antaa tarvittaessa siten, että se koskisi pelkästään mainittua asiaa. Toisin sanoen edunvalvoja voitaisiin määrätä puhtaasti huollolliseen edunvalvontatehtävään. Pääsäännöstä poiketen edunvalvojan edustusvalta ei tällöin ulottuisi lainkaan päämiehen taloudellisiin asioihin.

Ehdotuksen 37 §:n mukaan edunvalvojan tulee tietyin edellytyksin huolehtia siitä, että päämiehelle järjestetään sellainen hoito ja huolenpito, jota on pidettävä asianmukaisena tämän huollon tarpeen ja olojen kannalta. Tämä säännös ei velvoita edunvalvojaa suorittamaan välittömiä huoltotehtäviä, mutta hänen tulee valvoa, että päämiehen tarve saada huoltoa tyydytetään. Edunvalvojan on siten tarvittaessa ryhdyttävä toimenpiteisiin, jotta päämiehelle turvataan ne palvelut, joita hänen suoriutumisensa edellyttää. Näihin toimenpiteisiin kuuluvat esimerkiksi hakemukset kunnallisten sosiaalipalveluiden saamiseksi tai sopimusten tekeminen yksityisen palvelunantajan kanssa. Edunvalvojan tulee säännöksen nojalla myös tarvittaessa hakea muutosta sosiaalipalvelun antamista koskevaan päätökseen.

Huollolliseen edunvalvontaan liittyvissä tehtävissään edunvalvoja ei ehdotuksen mukaan olisi holhouslautakunnan suoranaisen valvonnan alainen. Yliholhouksellinen valvonta on ehdotuksessa ajateltu toteutettavaksi siten, että se koskee varsinaisesti ainoastaan päämiehen varallisuuden hoitoa. Holhouslautakuntien on kuitenkin valvottava myös huollon järjestämiseen liittyvää varainkäyttöä. Tässä yhteydessä holhouslautakunta voi joutua ottamaan kantaa siihen, onko omaisuutta hoidettu ja käytetty lain vaatimalla tavalla päämiehen hyödyksi.

4.3. Toimintakelpoisuuden rajoittaminen

Voimassa olevan holhoushain mukaan henkilön toimintakelpoisuutta voidaan rajoittaa vain yhdellä tavalla, julistamalla hänet holhottavaksi. Holhottavaksi julistettu on holhoushain 16 §:n mukaan vajaavaltainen. Vajaavaltaisuuteen kytketyt toimintakelpoisuuden rajoitukset ilmenevät suoraan laista. Tuomioistuimella ei ole kelpoisuutta antaa täydentäviä määräyksiä vajaavaltaisen asemasta eikä myöskään kelpoisuutta vapauttaa vajaavaltaista laissa säädetystä toimintakelpoisuuden rajoituksesta.

Holhottavaksi julistamista koskevat holhoushain säännökset uudistettiin vuonna 1983 tapahtuneen holhoushain muuttamisen yhteydessä. Holhottavaksi julistamiseen voidaan uudistetun lain mukaan ryhtyä, mikäli asianomainen henkilö on kykenemätön huolehtimaan itseään tai omaisuuttaan koskevista asioista. Lisäksi edellytetään, että henkilön taloudellinen asema, toimeentulo tai muut tärkeät edut ovat tämän johdosta ilmeisesti vaarassa.

Samassa yhteydessä holhottavaksi julistaminen säädettiin toissijaiseksi toimenpiteeksi. Holhouslain 17 §:n 2 momentin mukaan ketään ei ole lupa julistaa holhottavaksi, jos hänen etunsa voidaan riittävästi turvata määräämällä uskottu mies huolehtimaan hänen asioistaan. Uskotun miehen käyttö tuli siten ensisijaiseksi edunvalvonnan muodoksi.

Uskotun miehen määrääminen ei rajoita päämiehen oikeustoimikelpoisuutta. Päämiehellä ja uskotulla miehellä on määräyksen tarkoittamissa asioissa rinnakkainen kelpoisuus tehdä päämiestä sitovia oikeustoimia.

Uudistuksen toteutumisesta on oikeusministeriössä laadittu selvitys (Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston julkaisu 7/1986). Sen mukaan pyrkimys holhottavaksi julistamisen rajoittamiseen on johtanut tarkoitettuun tulokseen. Holhottavaksi julistamista merkitsevien päätösten määrä vähentyi jyrkästi lain tultua voimaan vuoden 1984 alusta.

Taulukko 2. Holhottavaksi julistamista ja holhottavaksi julistamisen kumoamista koskevat päätökset vuosina 1983-1985.

Taulukosta ilmenevä kehitys näyttää myöhempinä vuosina yhä jatkuneen. Tilastoinnin puutteiden johdosta ei kokonaiskuvaa tosin ole saatavilla. Virallisessa lehdessä julkaistiin vuonna 1988 kuulutus vain 162:sta holhottavaksi julistamista tarkoittavasta päätöksestä. Asioita, jotka koskivat uskotun miehen määräämistä holhoushain nojalla, ratkaistiin samaan aikaan runsaat 3.300.

Sitä vastoin tapaukset, joissa holhottavaksi julistaminen olisi kumottu, eivät näytä vastaavasti lisääntyneen. Vuotta 1988 koskevan ennakkotiedon mukaan alioikeuksissa ratkaistiin kaikkiaan 58 holhottavaksi julistamisen kumoamista tarkoittavaa asiaa. Kumoamistapausten vähäisestä määrästä johtuu, että holhottavaksi julistettujen kokonaislukumäärä on yhä sangen huomattava. Toimikunnan tekemän, holhouslautakunnille suunnatun kyselyn mukaan holhottavaksi julistettuja olisi vuoden 1987 lopussa ollut kaikkiaan runsaat 15.000. Kun tätä verrataan arvioon, jonka holhoustoimikunta esitti mietinnössään (komiteanmietintö 1974:117 s. 132), päädytään siihen, että holhottavaksi julistettujen kokonaismäärä ei ole mainittavasti vähentynyt tasosta, jolla se oli vuoden 1972 lopussa. Holhoustoimikunta arvioi tekemänsä selvityksen perusteella, että holhottavaksi julistettujen kokonaismäärä olisi tuolloin ollut runsaat 16.000 henkeä.

Holhottavaksi julistamisen kumoamista koskevien asioiden harvinaisuuteen on epäilemättä olemassa useampia syitä. On luultavaa, että holhottavaksi julistettu saattaa toisinaan unohtua holhottavaksi, vaikka toimenpiteen perustetta ei enää ole olemassa. Joissakin tapauksissa voi holhouksen jatkumisen syynä puolestaan olla asianomaisten näkemys, jonka mukaan uskotun miehen määrääminen ei riitä yksinään turvaamaan päämiehen etua.

Arvioitaessa voimassa olevan lain edunvalvontajärjestelmää sitä voidaankin pitää melko karkeapiirteisenä. Holhottavaksi julistaminen merkitsee syvälle käyvää puuttumista toimenpiteen kohteeksi joutuvan vapauspiiriin. Holhottavaksi julistettu on vajaavaltainen, ja joutuu sekä holhouslaissa että muualla lainsäädännössä asetettujen, erittäin runsaiden toimintarajoitusten kohteeksi. Uskotun miehen määrääminen sitä vastoin ei lainkaan rajoita päämiehen toimintakelpoisuutta. Näin ollen määräys ei myöskään anna sitä suojaa, jota toimintakelpoisuuden rajoittaminen asianomaiselle merkitsee.

Mainittujen kahden vaihtoehdon joukosta saattaa olla vaikea löytää yksittäistapaukseen soveltuvaa ratkaisua. Holhottavaksi julistaminen on siinä määrin ankara toimenpide, että siihen turvautuminen ei useinkaan ole vakavasti ajateltavissa. Holhottavaksi julistamisen vaikutukset ovat sen kohteeksi joutuneen henkilön hoidon ja sosiaalisen kuntoutuksen kannalta usein enimmäkseen kielteiset. Holhottavasta on masentavaa tietää, että häneltä on viety ihmiselle normaalisti kuuluvat oikeudet.

Edellä mainitut tilastoluvut viittaavatkin siihen, että holhottavaksi julistaminen on väistyvä ilmiö, jonka käyttö on rajoittumassa poikkeustapauksiin. Uskotun miehen määrääminen jää tällöin käytännössä ainoaksi vaihtoehdoksi. Tämä merkitsee samalla sitä, että aktiivista, mutta asioidensa hoitamiseen kykenemätöntä henkilöä ei voida suojata tavalla, joka on suojakeinoista tehokkain, nimittäin puuttumalla hänen tekemiensä oikeustoimien sitovuuteen. Uskotun miehen määrääminen suojaa näissä tapauksissa päämiestä lähinnä vain siten, että uskotun miehen valvonta saattaa tosiasiallisesti estää päämiestä tekemästä etujensa vastaisia oikeustoimia.

Edellä mainituista syistä on edunvalvontajärjestelmää kehitettävä siten, että se sisältää nykyistä useampia todellisia vaihtoehtoja. Edunvalvonnan tarpeessa olevalle on voitava antaa riittävää suojaa, mutta sitä annettaessa ei hänen asemaansa oikeustoimikelpoisena yksilönä tule puuttua enempää kuin hänen kokonaisetunsa välttämättä vaatii. Lakiehdotukseen otetuilla, toimintakelpoisuuden rajoittamista koskevilla säännöksillä pyritään näihin tavoitteisiin.

Uskotun miehen määräämistä vastaava edunvalvojan määrääminen, säilyisi ehdotuksen mukaan yhä ensisijaisena vaihtoehtona. Siihen ei liittyisi päämiehen toimintakelpoisuuden rajoittumista. Toimintakelpoisuuden rajoittaminen olisi kuitenkin mahdollista, mikäli päämiehen etujen turvaaminen sitä edellyttäisi. Rajoitus olisi tällöin sopeutettava päämiehen suojan tarpeeseen siten, että käytettäisiin lievintä riittävää rajoitusta. Rajoituksen sisältö määrättäisiin tuomioistuimen päätöksellä päämiehen suojan tarpeesta hankitun selvityksen perusteella.

Rajoitus voisi kohdistua joko asianomaisen oikeustoimikelpoisuuteen tai hänen kelpoisuuteensa määrätä tietystä omaisuudestaan. Holhottavaksi julistamiseen rinnastuva vajaavaltaiseksi julistaminen jäisi yhä käytettäväksi äärimmäisenä vaihtoehtona. Sitä olisi käytettävä lähinnä tapauksissa, joissa tuomioistuimen päätös jouduttaisiin asianomaisen suojaamiseksi muotoilemaan toimintavapautta niin voimakkaasti rajoittavaksi, että päätös asiallisesti rinnastuu nykyisen lain mukaiseen holhottavaksi julistamiseen. Vajaavaltaisuus muodostaisi samalla toimintakelpoisuuden rajoittamisen äärirajan. Rajoitusta ei voitaisi ulottaa koskemaan niitä määräämistoimia tai oikeustoimia, joihin vajaavaltaisella on kelpoisuus.

Ne henkilöt, joiden toimintakelpoisuutta rajoitetaan uusia vaihtoehtoja käyttämällä, eivät ehdotuksen mukaan olisi vajaavaltaisia. Vajaavaltaisuuteen kytketyt oikeusvaikutukset eivät siten liittyisi sellaiseen päätökseen, jolla toimintavapautta on osittain rajoitettu.

Uudistus tulisi merkitsemään sitä, että vajaavaltaiseksi julistaminen kävisi entistä harvinaisemmaksi. Toisaalta on luultavaa, että toimintakelpoisuuden rajoittamista tultaisiin käyttämään joissakin sellaisissa tapauksissa, joissa nykyisen lain mukaan määrättäisiin pelkästään uskottu mies. Tätä ei voida pitää epäkohtana, mikäli menettely ehdotuksen mukaisesti perustuu päämiehen tarpeeseen saada suojaa. Uudistuksen toteutuminen loisi samalla nykyistä paremmat edellytykset aikaisempien holhottavaksi julistamisten kumoamiselle. Uudistetun lain soveltaminen tarkoitetulla tavalla johtaisi siihen, että täysi-ikäisten vajaavaltaisten kokonaismäärä tulisi olennaisesti alenemaan.

Ehdotus on samansuuntainen muissa Pohjoismaissa toteutettujen tai vireillä olevien holhousoikeuden kehittämistoimenpiteiden kanssa. Ruotsissa tuli vuoden 1989 alusta voimaan laki vanhempainkaaren (föräldrabalken) muuttamisesta (SFS 1988:1251). Uudistuksen yhteydessä kumottiin holhottavaksi julistamista koskeneet säännökset. Holhottavaksi julistaminen korvattiin kehittämällä uusi edunvalvonnan muoto "förvaltarskap".

Henkilölle, joka tarvitsee apua asioittensa hoitamisessa, määrätään Ruotsin uusien säännösten mukaan ensisijaisesti uskottu mies. Jos uskotun miehen määrääminen on avun tarpeen kannalta riittämätön toimenpide ja jos avun tarvetta ei muutoinkaan voida lievemmin keinoin tyydyttää, tuomioistuin voi määrätä asianomaiselle edustajan (förvaltare). Edustajan saanut menettää kelpoisuutensa määrätä edustajan tehtävän käsittämistä asioista, mutta säilyttää muilta osin määräämisoikeutensa. Edustajan tehtävät vahvistaa tuomioistuin. Edustajan toimeksianto on lain mukaan sopeutettava asianomaisessa yksittäistapauksessa ilmenevän tarpeen mukaiseksi. Määräys voidaan rajoittaa koskemaan tiettyä omaisuutta tai asiaa taikka omaisuutta, jonka arvo ylittää tietyn määrän. Tuomioistuin voi jättää yliholhoojan tehtäväksi antaa tarkemmat määräykset toimeksiannon laajuudesta.

Tanskan voimassa oleva holhouslaki, myndighedsloven (lov om omyndighed og vaergemål) sisältää jo vanhastaan vaihtoehdon holhottavaksi julistamiselle. Tukea tarvitsevalle voidaan tietyin edellytyksin määrätä nk. lavvaerge. Määräyksen vaikutukset eroavat holhottavaksi julistamisesta siinä, että määräyksen antamisen jälkeen päämies ja lavvaerge voivat ainoastaan yhdessä tehdä päämiestä sitovia oikeustoimia. Päämiehellä on kuitenkin oikeus itsenäisesti tehdä niitä oikeustoimia, joita holhottavaksi julistettu voi tehdä.

Myndighedslovenin uudistaminen on aloitettu keväällä 1989. Tanskan oikeusministeriö asetti tuolloin toimikunnan (udvalg), jonka tehtävänä on muun muassa holhottavaksi julistamista ja lavvaergemål -järjestelmää koskevien säännösten uudenaikaistaminen. Toimikunnan päätehtävänä on etsiä vaihtoehtoisia keinoja, joita käyttämällä voitaisiin välttää asianomaisen oikeustoimikelpoisuuden liiallista rajoittamista. Myös Norjassa on käynnistymässä holhouslainsäädännön uudistamistyö.

Vaihtoehtojen etsiminen holhottavaksi julistamiselle ei kuitenkaan ole puhtaasti pohjoismainen ilmiö. Myös Saksan Liittotasavallassa pyritään BGB:n holhottavaksi julistamista koskevia säännöksiä kehittämään samansuuntaisesti. Saksan Liittotasavallan liittohallitus on toukokuussa 1989 antanut esityksen täysiikäisten holhousta ja huoltoa koskevan lainsäädännön uudistamiseksi. Esityksen mukaan holhottavaksi julistaminen (Entmündigung) poistettaisiin laista. Täysi-ikäisen holhous ja huolto korvattaisiin uudella oikeusinstituutilla, nimeltään Betreuung. Asiainhoitajan (Betreuer) määrääminen ei automaattisesti rajoittaisi toimenpiteen kohteeksi joutuneen oikeustoimikelpoisuutta. Tuomioistuin voisi kuitenkin tarvittaessa määrätä, että asianomainen voi tehdä tiettyjä oikeustoimia ainoastaan asiainhoitajansa suostumuksella.

4.4. Päämiehen omaisuuden hoitaminen

Omaisuuden hoitoa koskevia holhoushain säännöksiä uudistettiin vuonna 1983 tapahtuneen lain muuttamisen yhteydessä. Uudistuksen perusajatuksena oli näkemys, jonka mukaan vajaavaltaisen omat henkilökohtaiset tarpeet oli otettava entistä voimakkaammin huomioon omaisuutta hoidettaessa. Holhouksen toiminta-ajatuksena tuli olla vajaavaltaisen henkilökohtaisen edun toteuttaminen. Tästä seurasi, että omaisuutta ja sen tuottoa oli voitava käyttää vajaavaltaisen hyödyksi. Holhouslain alkuperäisiä säännöksiä, jotka korostivat omaisuuden säilyttämistä, muutettiin näiden tavoitteiden mukaisesti.

Omaisuuden hoitoa koskevat perussäännökset ovat holhoushain 42 ja 43 §:ssä. Vajaavaltaisen omaisuutta on niiden mukaan hoidettava sillä tavoin, että omaisuus ja sen tuotto voidaan käyttää vajaavaltaisen hyödyksi. Vajaavaltaiselle on jätettävä se omaisuus, jota hän tarvitsee henkilökohtaista käyttöään varten, sekä käteisvaroja hänen tarpeisiinsa ja muihin olosuhteisiin nähden kohtuullinen määrä. Se osa omaisuudesta, jota ei ole käytettävä vajaavaltaisen tarpeisiin, on sijoitettava riittävän varmalla ja kohtuullisesti tuottavalla tavalla. Holhoojan on kuitenkin säilytettävä vajaavaltaisella se omaisuus, jota tämä vajaavaltaisuuden kestäessä tai myöhemmin tarvitsee asumiseen tai elinkeinon harjoittamiseen tai jolla muuten on vajaavaltaiselle erityistä arvoa.

Näitä periaatteita on yhä pidettävä ajanmukaisina. On olemassa viitteitä siitä, että ne eivät toistaiseksi ole kaikilta osin toteutuneet käytännössä. Yksityisvarojen käsittelyä laitoshuollossa selvittänyt sosiaali- ja terveysministeriön työryhmä toimitti kyselyn, jossa eri puolilla maata toimivilta hoitolaitoksilta tiedusteltiin hoidettavien yksityisvarojen käyttöön ja hallinnointiin liittyviä ongelmia. Vastauksista kävi muun ohella ilmi, että hoidettavan oli useissa tapauksissa vaikeata saada riittäviä käyttövaroja holhoojaltaan. Ongelmia esiintyi erityisesti silloin, kun holhoojana toimi holhottavan lähiomainen. (Työryhmämuistio 1986:38).

Nämä havainnot ilmentävät sitä, että omaisuuden hoitamista koskevia uusia periaatteita ei toistaiseksi ole riittävästi sisäistetty. Tämä seikka on otettava huomioon holhouslainsäädäntöä koskevassa koulutus- ja ohjaustyössä, jota oikeusministeriö tulisi ehdotuksen mukaan suorittamaan holhoustoimen keskusjohdosta vastaavana viranomaisena. Sitä vastoin havainto ei anna aihetta lainsäädännön keskeisen sisällön muuttamiseen. Jo nykyinen lainsäädäntö ilmaisee selvästi sen, että omaisuuden käyttäminen päämiehen hyväksi on keskeinen lähtökohta. Tämä merkitsee muun ohella sitä, että edunvalvojan on omaisuudesta huolehtiessaan otettava huomioon päämiehen hoitoon liittyvät näkökohdat. Tarvittaessa hänen on yhteistyössä päämiehen hoidosta vastaavan henkilöstön kanssa selvitettävä ne päämiehen tarpeet, joiden tyydyttäminen edellyttää yksityisvarojen käyttämistä.

4.5. Omaisuuden hoidon valvonta

Ennakkovalvonta

Päämiehen omaisuuden hoidon valvonta voidaan jakaa ennakkovalvontaan ja jälkivalvontaan. Ennakkovalvontaa toteutetaan holhouslain mukaan siten, että tiettyihin päämiehen puolesta tehtäviin oikeustoimiin vaaditaan holhousviranomaisen lupa tai suostumus. Lupa-asiat on holhouslaissa hajautettu kahdelle viranomaiselle. Luvan 39 §:ssä mainittuihin oikeustoimiin myöntää holhousoikeus. Holhouslautakunta puolestaan ratkaisee asian silloin, kun on kysymys 40 §:ssä tarkoitetusta oikeustoimesta. Holhouslain 44 §:stä käy ilmi, että ennakkovalvontaa on helpotettu tapauksissa, joissa isä tai äiti on lapsensa holhooja. Vanhempi ei tarvitse lupaa sellaiseen lapsen puolesta tehtävään oikeustoimeen, jota tarkoitetaan 39 §:n 3 ja 4 kohdissa sekä 40 §:n 1-3 kohdissa.

Lupien avulla tapahtuvaa ennakkovalvontaa on vastaisuudessakin pidettävä tarpeellisena. Lupajärjestelmän avulla voidaan varmistua siitä, että oikeustoimet, joita päämiehen taloudellisen aseman kannalta on keskimäärin pidettävä tärkeimpinä, joutuvat yliholhouksellisen harkinnan kohteiksi.

Nykyisen järjestelmän yksityiskohdat kaipaavat sitä vastoin muutoksia. Luvanvaraisten oikeustointen luettelo on vähäistä poikkeusta lukuunottamatta samansisältöinen kuin holhoushain tullessa voimaan vuonna 1900. Se ei siten kaikilta osin ole ajan tasalla. Näistä syistä ehdotetaan lupaa vaativien oikeustointen luetteloon eräitä lisäyksiä ja tarkennuksia. Ehdotetuista lisäyksistä merkittävin on ehdotus, jonka mukaan asunto- tai liikehuoneiston hallintaan oikeuttavien osakkeiden luovutus, panttaus ja hankkiminen vastiketta vastaan tulisivat luvanvaraisiksi. Ehdotuksessa on otettu huomioon lausuma, jonka eduskunta antoi hyväksyessään hallituksen esitykseen n:o 224/1982 sisältyneet lait.

Ehdotukseen ei ole otettu säännöstä, joka vastaisi vanhemmille nykyisessä laissa suotua helpotusta ennakkovalvonnasta. Vaikka vanhemmat valtaenemmistön muodostavissa tapauksissa pyrkivät vilpittömästi toimimaan alaikäisen lapsensa parhaaksi, ei nykyistä sääntelyä kuitenkaan voida pitää alaikäisten oikeusturvan kannalta tyydyttävänä. Se ei myöskään vastaa lapsia koskevaan uuteen lainsäädäntöön sisältyviä näkemyksiä lapsen asemasta perheessä. Näiden näkemysten mukaan lasta on kohdeltava itsenäisenä yksilönä. Lapsen oikeusturvasta ei tule tinkiä sillä perusteella, että vanhemmat huolehtivat hänen asioistaan. Ehdotuksen mukaan vanhempiin tulisivat siten sovellettaviksi samat lupasäännökset, jotka koskevat muitakin edunvalvojia.

Lupa-asioiden hajauttamista kahden eri viranomaisen ratkaistavaksi ei hallinnollisesti voida pitää ihanteellisena järjestelynä. Tarkoituksenmukaisin ratkaisu olisi kaikkien lupa-asioiden keskittäminen holhoustoimen paikallisviranomaiselle, jona ehdotuksen mukaan toimii holhouslautakunta. Ratkaisun toteuttamisen esteenä on kuitenkin voimavarojen puute holhouslautakunnissa. Lupa-asian ratkaiseminen päämiehen edun mukaisesti vaatii monessa tapauksessa huomattavaa oikeudellista asiantuntemusta. Holhouslautakuntiin suunnattu kysely osoitti, että holhouslautakunnissa ei yleisesti ole oikeustieteellisen tutkinnon suorittaneita jäseniä.

Ehdotuksen keskeisiin tavoitteisiin kuuluu holhoustoimen voimavarojen saattaminen tehtävän edellyttämälle tasolle. Ei kuitenkaan ole luultavaa, että edellä mainittu puute tulisi ehdotuksen toteuduttua pikaisesti korjautumaan. Holhoustoimen hoito on väestöltään vähäisissä kunnissa niin pienimuotoista toimintaa, että oikeustieteellisen asiantuntemuksen saaminen sen piiriin on vaikeaa, vaikka käytettäisiin hyväksi kuntien yhteistoiminnan suomat mahdollisuudet. Näistä syistä lupa-asiat on ehdotuksessa edelleen hajautettu siten, että osa kuuluisi tuomioistuimen ja osa puolestaan holhouslautakunnan ratkaistavaksi. Jako on pyritty suorittamaan siten, että asiat, jotka leimallisesti vaativat oikeudellista asiantuntemusta tulisivat tuomioistuimen ratkaistaviksi.

Lupajärjestelmän avulla tapahtuvaa ennakkovalvontaa ei kaikissa tapauksissa voida pitää yksinään riittävänä. Jos omaisuuden määrä on huomattava tai jos se on laadultaan vaikeasti hoidettavaa, saattaa olla tarpeen etukäteen varmistua siitä, että päämiehen omaisuutta hoidetaan tämän edun vaatimalla tavalla. Ehdotuksen mukaan holhouslautakunta voi näissä tapauksissa päättää, että omaisuuden hoidon ja käytön ohjeeksi on laadittava erityinen hoitosuunnitelma. Samoin voitaisiin menetellä, jos holhouslautakunta havaitsee olevan muita syitä tehostaa omaisuuden hoidon tai käytön suunnitelmallisuutta.

Hoitosuunnitelma ei olisi sitova ohje, mutta se muodostaisi perustan edunvalvojan toiminnalle ja sen valvonnalle. Holhouslautakunta voisi kuitenkin tarvittaessa päättää, että edunvalvojalla ei ole oikeutta määrätä tietystä omaisuudesta ilman holhouslautakunnan suostumusta. Hoitosuunnitelman avulla voitaisiin täten täydentää lupajärjestelmää tapauksen erityispiirteiden vaatimalla tavalla.

Jälkivalvonta

Omaisuuden hoidon jälkivalvontaa holhouslautakunta suorittaa vuositilien avulla. Holhooja, jolla on omaisuutta hoidettavanaan, on holhoushain 51 §:n mukaan velvollinen kultakin kalenterivuodelta tekemään tilin omaisuuden hoidosta ja antamaan sen holhouslautakunnalle. Jos omaisuuden hoito on vähempitoiminen, tuomioistuin voi sen jälkeen, kun ensimmäinen tili on annettu, määrätä tilien väliajan kalenterivuotta pitemmäksi. Kun holhoojana on vajaavaltaisen isä, äiti tai aviopuoliso, tilivelvollisuutta on helpotettu siten, että tiliksi riittää yleiskatsaus, josta käy selville, miten omaisuus tilikauden aikana on muuttunut. Tilin antamisen tehosteena on holhouslaissa käytetty uhkasakkoa.

Vuositilin antamista koskevia sääntöjä on pääpiirteiltään yhä pidettävä tarkoituksenmukaisina. Järjestelmän yksityiskohtia ehdotetaan sitä vastoin kehitettäväksi. Tilivelvollisuus ehdotetaan sidottavaksi edunvalvonnan kirjaamiseen. Tilien avulla tapahtuvan valvonnan perustana olisi päämiehen varoista ja veloista laadittu luettelo, jonka edunvalvoja ehdotuksen 42 §:n mukaan on velvollinen laatimaan ja toimittamaan holhouslautakunnalle lyhyessä määräajassa tehtävänsä alkamisesta. Jos päämies myöhemmin saa omaisuutta, luetteloa olisi vastaavasti täydennettävä.

Ehdotukseen ei sisälly säännöstä, joka vastaisi nykyisen holhouslain 51 §:n 2 momentissa olevaa säännöstä tilikauden pidentämisestä. Holhouslautakunta voisi kuitenkin määräajaksi tai toistaiseksi vapauttaa edunvalvojan vuositilin antamisesta, mikäli päämiehen omaisuuden määrä on vähäinen. Samoin ehdotetaan yhä säilytettäväksi säännös, joka mahdollistaa sen, että tili voi olla yleispiirteinen, jos edunvalvojana on päämiehelle läheinen henkilö. Tapauksissa, joissa edunvalvontasuhteen osapuolet elävät yhteisessä taloudessa, ei yksityiskohtaisen tilin vaatiminen koko omaisuuden hoidon käsittävänä useinkaan ole perusteltavissa. Oikeus antaa yleispiirteinen tili edellyttää ehdotuksen mukaan kuitenkin holhouslautakunnan päätöstä. Ennen päätöksen antamista holhouslautakunnan olisi varmistuttava siitä, että yleispiirteistä tiliä voidaan varallisuuden laatuun katsoen pitää riittävänä.

Holhouslain säännökset lopputilin antamisesta eivät vastaa päämiehen oikeusturvalle asetettavia vaatimuksia. Lopputilin antaminen on nykyisen lain mukaan puhtaasti yksityisoikeudellinen toimitus. Holhoojalla ei siten ole velvollisuutta antaa lopputiliä holhouslautakunnalle, vaan tili annetaan päämiehelle itselleen, tämän oikeudenomistajille tai uudelle edunvalvojalle. Tätä on pidettävä epäkohtana. Juuri täysi-ikäiseksi tullut tai edunvalvonnasta vapautunut henkilö ei tavallisesti kykene itse arvioimaan tilin asianmukaisuutta. Tästä voi olla seurauksena, että tili hyväksytään ilman varsinaista tarkastusta tai että lopputili jää kokonaan tekemättä.

Näistä syistä on viranomaisvalvonta ulotettava käsittämään myös lopputili. Ehdotuksen 46 §:ään on otettu säännös, jonka mukaan edunvalvoja on tehtävänsä päätyttyä velvollinen viipymättä antamaan päätöstilin holhouslautakunnalle. Holhouslautakunnan tulee tarkastaa päätöstili ja ilmoittaa sitä koskevat mahdolliset huomautukset päämiehelle, tämän edustajalle tai oikeudenomistajille. Näiden asiaksi jää tämän jälkeen harkita, mihin toimenpiteisiin huomautukset antavat aihetta.

Ehdotuksen 40 §:n mukaan edunvalvoja on velvollinen korvaamaan vahingon, jonka hän on toimessaan tahallisesti tai tuottamuksesta aiheuttanut päämiehelleen. Vahingonkorvauskanne on ehdotuksen 55 §:n mukaan pääsääntöisesti pantava vireille vuoden kuluessa siitä, kun holhouslautakunta on luovuttanut päätöstilin tarvittavine liitteineen sen vastaanottamiseen oikeutetulle.

Osituspakko

Holhouslain 50 §:n 2 momenttiin sisältyy säännös, joka velvoittaa holhouslautakunnan eräissä tapauksissa huolehtimaan siitä, että ositus viipymättä toimitetaan. Säännös koskee tapauksia, joissa leski solmii avioliiton sen jälkeen, kun toinen puoliso on kuollut ja jättänyt jälkeensä alaikäisiä perillisiä. osituspakon tarkoituksena on suojata alaikäisten perintöä estämällä perinnön sekaantuminen uuden perheen varoihin. Tätä tarkoitusta säännös ei kuitenkaan nykyoloissa toteuta kovin tehokkaasti. Se ei edellytä mitään toimenpiteitä tapauksissa, joissa leski avioliittoa solmimatta ryhtyy avioliittoon rinnastuvaan suhteeseen.

Osituspakon tarkoituksenmukaisuus on joutunut uuteen valoon vuonna 1976, jolloin avioliittolain 103 §:n 2 momenttia muutettiin. Muutetun säännöksen mukaan leski ei ole velvollinen ensiksi kuolleen puolison jälkeen toimitettavassa osituksessa suorittamaan tasinkoa ensiksi kuolleen puolison perillisille. Säännöstä sovelletaan lesken eläessä toimitettavassa osituksessa. Jos ositus sitä vastoin toimitetaan vasta leskenkin kuoltua, noudatetaan normaaleja tasingon antamissääntöjä.

Säännöksestä seuraa, että osituksen toimittaminen ei ole perinnön yksilöimiseksi tarpeen, mikäli leski on tasinkoa luovuttava osapuoli. Perintöomaisuus näkyy näissä tapauksissa perukirjasta. Mikäli omaisuus myöhemmin muuttuu pesänselvityksen tai muiden toimenpiteiden seurauksena, edunvalvoja on velvollinen tekemään siitä selkoa tilien yhteydessä. Osituksen toimittaminen saattaa näissä tapauksissa olla jopa alaikäisen edun vastainen toimenpide, mikäli toimituksesta on seurauksena, että alaikäinen jää vaille tasinkoa, jonka hän muuten olisi saanut osituksen tultua toimitettavaksi vasta lesken kuoltua.

Mainituista syistä ei osituspakon säilyttämistä voida pitää tarkoituksenmukaisena. Jos perukirja osoittaa, että kuolinpesä on velvollinen suorittamaan leskelle tasinkoa, saattaa päämiehen etu kuitenkin yksittäistapauksessa vaatia, että ositus toimitetaan. Asia ei kuitenkaan edellytä nimenomaisen säännöksen antamista, koska holhouslautakunnalla on muutenkin riittävät keinot käytettävissään. Holhouslautakunta voi hakea edunvalvojan määräämistä alaikäiselle osituksen toimittamista varten tai edellyttää omaisuuden hoitosuunnitelmaa, johon otetaan ohjeet osituksen toimittamisesta. Osituspakkoon rinnastuvaa oikeusohjetta ei näistä syistä ole sisällytetty ehdotukseen.

4.6. Holhoustoimen hallinto

Säännöstön kehitys

Holhoustoimen hallinnon kehitys voidaan nähdä siirtymisenä sukuholhouksesta kohden järjestelmää, jossa julkinen valta valvoo holhoustoimen hoitoa.

Holhoustoimen hallintoa koskevat 1734 vuoden lain säännökset oli pääasiallisesti sijoitettu perintökaaren 23 lukuun. Ne perustuivat jo vuonna 1669 annetussa holhousjärjestyksessä ilmaistulle periaatteelle, jonka mukaan tuomioistuimen on valvottava holhousta. Laissa säilytettiin kuitenkin monia vanhan sukuholhouksen piirteitä. Esimerkiksi holhoustili säädettiin tehtäväksi vajaavaltaisen lähimmille sukulaisille. Jos heitä ei ollut tai jos he eivät voineet tilin tarkastamiseen ryhtyä, tuomarin oli määrättävä joku tehtävään. Jos holhooja niskoitteli tilin antamisessa, oikeus saattoi hänet siihen uhkasakolla taivuttaa. Mikäli tiliä vastaan ilmeni jotain muistuttamista, tuomarin oli PK 23 luvun 1 §:n mukaan katsottava, "että oikeus tapahtuu vajaavaltaiselle".

Holhoustoimen hallintoa koskevia säännöksiä kehitettiin 19 päivänä joulukuuta 1864 annetulla asetuksella. Sen 1 §:n mukaan kunnallishallituksen oli avustettava tuomioistuinta holhousten valvonnassa. Jos kunnassa ei ollut kunnallishallitusta, avustustehtävä kuului holhouslautakunnalle, joka koostui kahdesta tai useammasta maistraatin tai pitäjänkokouksen tehtävään valitsemasta luottamusmiehestä. Holhoustoimi otettiin huomioon myös vuonna 1865 annetussa asetuksessa kunnallishallituksesta maalla. Sen 39 §:n mukaan kunnallislautakunnan oli muun ohella täytettävä ne velvollisuudet holhoojahoidon suhteen, jotka sille erillisen asetuksen nojalla voivat kuulua.

Kunnallishallitukselle kuuluvia holhoustoimen tehtäviä ei vuoden 1864 asetuksessa tarkemmin täsmennetty. Asetuksen 6 §:ään sisältyi kuitenkin säännös, jolla tilintarkastukseen liittyviä tehtäviä siirrettiin tuomioistuimelta kunnalliselle elimelle. Mikäli vajaavaltaisella ei ollut sukulaisia, jotka olisivat voineet tarkastaa holhoustilin, kunnallishallituksen tuli määrätä uskotut miehet tarkastusta toimittamaan.

Vuonna 1864 toteutettu uudistus ei muodostunut pitkäaikaiseksi. Holhoustoimen hallinnon kehittäminen ajankohtaistui uudestaan 1890-luvulla. Aiheen tälle antoi pyrkimys päästä eroon salaisista pantti- ja etuoikeuksista, jotka olivat muodostuneet esteeksi kiinteää omaisuutta vakuutena käyttävälle luotonannolle. Salaisista etuoikeuksista tärkeimpiä oli vuonna 1868 annetun etuoikeusasetuksen 10 §:ssä säännelty alaikäisen etuoikeus holhoojansa konkurssissa. Holhoojan hallussa olevat alaikäisen varat otettiin holhoojan konkurssipesästä etuoikeudella, joka rinnastui kiinteistökiinnityksen tuottamaan etuoikeuteen.

Ulosottolain säätämiseen liittyneiden laajojen lainuudistusten yhteydessä vuonna 1895 etuoikeusasetusta muutettiin siten, että alaikäisen holhoojalta olevan saatavan etuoikeus huonontui olennaisesti. Tämä synnytti tarpeen kehittää korvaavia järjestelyitä, jotka varmistaisivat vajaavaltaisen omaisuuden säilymisen ja huolellisen hoitamisen.

Ensiavun luonteisena toimenpiteenä muutettiin vuonna 1864 annettua asetusta (A 3.12.1895/37). Tuomioistuin sai tarpeen vaatiessa oikeuden määrätä, että holhoojan oli annettava vakuus holhottavan omaisuudesta, jos hän tahtoi pysyä tehtävässään. Jos holhooja omisti kiinteää omaisuutta, tuomioistuin saattoi ilman holhoojan suostumustakin päättää, että kiinteistö oli vakuuden saamiseksi kiinnitettävä tietystä summasta.

Mainittua toimenpidettä ei kuitenkaan yksinään pidetty riittävänä. Lainvalmistelukunta sai vuonna 1893 valmiiksi ehdotuksen holhouslainsäädännön uudistamisesta. Ehdotus tähtäsi kokonaisuudistukseen, jossa päähuomio oli holhoojan toiminnan valvonnan ja sitä suorittavan hallinto-organisaation kehittämisessä. Tarkoitusta varten lainvalmistelukunta otti selkoa usean Euroopan maan lainsäädännöstä. Tarkastelu osoitti, että holhouksien valvonta oli useissa maissa jätetty oikeutta käyttävien viranomaisten tehtäväksi. Monissa maissa oli sen lisäksi kunnalliselle elimelle annettu tehtäväksi osallistua holhouksien valvontaan. Kotimaisen lainsäädännön periaatteet olivat siten sopusoinnussa muualla Euroopassa omaksuttujen ratkaisujen kanssa. Lainvalmistelukunta katsoikin, että näistä periaatteista ei ollut aihetta luopua, vaan niitä oli johdonmukaisesti kehitettävä edelleen.

Lainvalmistelukunnan ehdotus johti lainsäädäntötoimiin. Keisarillinen majesteetti antoi tammikuussa 1897 valtiosäädyille esityksen uuden holhoushain hyväksymisestä. Kysymys holhoustoimeen liittyvän valtionvalvonnan ja kunnallisen itsehallinnon suhteesta tuli esille lakivaliokunnassa käsiteltäessä esityksen 3 §:ää. Sen mukaan paikkakunnan alioikeus määräsi holhouslautakunnan puheenjohtajan. Järjestelyn huomautettiin loukkaavan kunnallista itsehallintoa. Toisaalta katsottiin, että loukkaamista ei tapahdu, koska "holhouksien valvonta ei ole mikään kunnan asia, vaikka valtio siinä käyttää kunnan apua,..." Keskustelun tuloksena hyväksyttiin välittävä ratkaisu, jossa kunnille annettaisiin tilaisuus antaa lausunto asiasta. Holhouslaki annettiin 19 päivänä elokuuta 1898, ja se tuli voimaan vuoden 1900 alusta.

Säännöstön nykytila

Keskeinen holhousviranomainen on holhoushain 1 §:n mukaan paikkakunnan alioikeus. Holhouksien valvonnassa tulee oikeudella olla apuna holhouslautakunta, joka on asetettava jokaiseen oikeuden tuomiopiiriin kuuluvaan kuntaan. Kunta voidaan kuitenkin yhdistää toisen kunnan kanssa yhdeksi holhouslautakunta-alueeksi, jos ne molemmat kuuluvat samaan käräjäkuntaan ja oikeus antaa siihen luvan.

Holhouslautakunnassa on puheenjohtaja ja kolme jäsentä. Holhouslautakunnassa voi olla useampia jäseniä, jos oikeus harkitsee sen tarpeelliseksi.

Paikkakunnan alioikeus määrää holhouslautakunnan puheenjohtajan kunnanvaltuuston annettua asiasta lausuntonsa. Lautakunnan jäsenet valitsee kunnanvaltuusto. Vaalikelpoinen holhouslautakunnan puheenjohtajaksi tai jäseneksi on holhoushain 5 §:n mukaan jokainen kunnassa asuva 25 vuotta täyttänyt nuhteeton henkilö, joka ei ole holhouksenalainen eikä paikkakunnan alioikeuden jäsen. Puheenjohtajan ja jäsenen kieltäytymisperusteista on erityinen säännös holhouslain 6 §:ssä.

Holhouslautakunnan jäsenen vaalista ja päätöksestä, jolla jäsenyydestä kieltäytyminen on hylätty, voidaan holhoushain 7 §:n mukaan valittaa paikkakunnan alioikeuteen. Lain 8 §:n mukaan oikeus voi oma-aloitteisestikin vapauttaa jäsenen tehtävästään, jos se ei katso jäseneksi valitun olevan vaalikelpoinen.

Edellä mainittujen säännösten lisäksi holhouslaki sisältää oikeusohjeita muun muassa holhouslautakunnan kokoontumisesta ja päätösvaltaisuudesta, pöytäkirjan pitämisestä ja lautakunnan edustamisesta tuomioistuimessa. Tästä on seurauksena, että holhouslautakuntaan ei näiltä osin voida soveltaa kunnallislain lautakuntaa koskevia säännöksiä.

Holhoustoimen orgaanien tehtävät on säännelty eri kohdissa holhouslakia ja siihen liittyvää lainsäädäntöä. Ne voidaan tiivistää seuraavaan tapaan.

Alioikeuden tehtävät

1. Holhoustoimen organisaatioon liittyvät

-päättää kunnan esityksestä, onko kunta yhdistettävä toisen kunnan tai kunnanosan kanssa yhdeksi holhouslautakunta-alueeksi

-päättää holhouslautakunnan jäsenten lukumäärän lisäämisestä

-määrää kunnanvaltuustoa kuultuaan holhouslautakunnan puheenjohtajan

-valvoo, että holhouslautakunnan jäsenten vaali toimitetaan

-ratkaisee holhouslautakunnan jäsenen vaalista tehdyt valitukset

-tekee aloitteen virkaholhoojan viran perustamisesta kuntaan

-ilmoittaa lääninhallitukselle siitä, että kunta ei tuomioistuimen ilmoituksen saatuaan ole perustanut virkaholhoojan virkaa

 

2. Holhoojan ja uskotun miehen määräämiseen ja vapauttamiseen liittyvät

-huolehtii siitä, ettei holhottava ole ilman holhoojaa

-päättää holhottavaksi julistamisesta

-antaa uskotulle miehelle määräyksen tehtäväänsä

-kumoaa holhottavaksi julistamisen

-vahvistaa virkaholhoojan ottamisen virkaansa

-vapauttaa holhoojan ja uskotun miehen tehtävästään

-pitää holhouskirjaa

 

3. Holhoojan ja uskotun miehen toimintaan liittyvät

-ratkaisee HolhL 39 §:ssä tarkoitetut lupa-asiat

-velvoittaa holhoojan ja uskotun miehen sakon uhalla vuositilin tekemiseen ja määrää uhkasakon maksettavaksi

-myöntää helpotuksia velvollisuudesta antaa vuositili

-määrää uskotun miehen moittimaan holhotin puolesta vuositiliä

-velvoittaa kanteesta holhoojan lopputilin tekemiseen

-ratkaisee tilinmoite- ja vahingonkorvauskanteet

-ratkaisee holhoojan palkkio-oikeuden eräissä tapauksissa

 

4. Holhouslautakunnan toimintaan liittyvät

-valvoo holhouslautakunnan toimintaa, asettaa ja tuomitsee uhkasakot

-ratkaisee valitukset holhouslautakunnan lupa-asioissa antamista päätöksistä

-huolehtii lautakunnan arkiston tarkastamisesta

-vahvistaa sen osuuden, jonka lautakunnan jäsenet saavat palkkiokseen holhottien pääoman puhtaasta vuotuisesta tuotosta sekä ratkaisee palkkion jakautumista koskevan riidan

-ratkaisee valitukset kunnan maksettavaa palkkiolisää koskevasta päätöksestä

-ratkaisee holhouslautakuntaa vastaan nostetut vahingonkorvauskanteet

 

Holhouslautakunnan tehtävät

-aloitteen tekeminen holhottavaksi julistamista sekä holhoojan ja uskotun miehen määräämistä ja vapauttamista koskevassa asiassa

-holhouksen järjestämisestä eräissä tapauksissa annetun lain 2 §:ssä tarkoitettujen holhoojien nimeäminen ja ilmoittaminen tuomioistuimelle

-lausunnon antaminen virkaholhoojan virkaan ottamista koskevassa asiassa

-holhouskirjan jäljennöksen pitäminen

-holhoojien ja uskottujen miesten toiminnan valvonta

-holhoojien ja uskottujen miesten opastaminen

-HolhL 40 §:ssä tarkoitettujen lupa-asioiden ratkaiseminen

-lausuntojen antaminen HolhL 39 §:ssä tarkoitetuissa lupa-asioissa

-vuositilien tarkastaminen

-vuositilin tekemiseen kehottaminen

-aloitevalta vuositilin moiteasiassa

-aloitevalta tilivelvollisuuden helpottamista koskevassa asiassa

 

Kunnan tehtävät

-virkaholhoojan viran perustaminen sekä viranhaltijan ottaminen ja vapauttaminen

-holhouslautakunnan jäsenten vaali ja lausunnon antaminen tuomioistuimelle puheenjohtajan määräämistä koskevassa asiassa

-soveliaan huoneiston hankkiminen holhouslautakunnan kokouksia ja arkistoa varten

-vastaaminen holhouslautakunnasta ja virkaholhoojan virasta aiheutuvista kustannuksista

-lautakunnan jäsenten palkkioihin tarvittavien lisävarojen suorittaminen

-palkkion suorittaminen holhouksen järjestämisestä eräissä tapauksissa annetun lain 2 §:ssä tarkoitetuille holhoojille

-isännänvastuu virkaholhoojan ja holhouslautakunnan aiheuttamasta vahingosta

 

Lääninhallituksen tehtävät

-kunnan velvoittaminen virkaholhoojan viran perustamiseen

-kunnan velvoittaminen holhouslautakunnan jäsenten vaaliin

-kunnallislain 145 §:ssä tarkoitettu yleinen valvonta

 

Holhouslautakuntien toiminta

Selvittääkseen holhoustoimen käytäntöä toimikunta suoritti kyselyn, joka osoitettiin kaikkien kuntien holhouslautakunnille. Kyselyyn saatiin vastaus 399:ltä holhouslautakunnalta. Kaksi vastausta saapui kuitenkin niin myöhään, että niitä ei voitu ottaa tulostuksessa huomioon. Vastaukset kattavat noin 86 % kuntien kokonaismäärästä.

Saatujen vastausten mukaan jokaisella kunnalla on oma holhouslautakunta, joka 80 %:ssa tapauksia käsittää puheenjohtajan ja kolme jäsentä. Holhouslain 2 §:ssä tarjottua mahdollisuutta yhdistää useampia kuntia yhdeksi holhouslautakunta-alueeksi ei siten ole käytetty hyväksi. Tämä johtunee osaltaan siitä, että yhteislautakunnan jäsenten vaali on holhoushain 3 §:n 2 momentissa säädetty tapahtuvaksi yhteisessä kuntakokouksessa, mikä on varsin kankea kuntien yhteistoiminnan muoto.

Holhouslautakuntien valvonnassa olevien kirjattujen holhousten ja uskotun miehen tointen lukumäärä oli kaikkiaan 27.750. Kun toisaalta valvontaa suorittavia holhouslautakuntia oli 397, ei valvottavien edunvalvontatehtävien määrä lautakuntaa kohden välttämättä noussut kovin korkeaksi. Vähemmän kuin 10 valvottavaa oli 37:llä holhouslautakunnalla. Toisaalta enemmän kuin 100 valvottavaa oli 58:lla holhouslautakunnalla ja kahdeksassa tapauksessa valvottavien määrä ylitti 500.

Holhouslautakuntien toiminnan pienimuotoisuus ja toisaalta suuret keskinäiset erot näkyvät myös kokousten lukumäärää koskevissa vastauksissa. Puolet holhouslautakunnista kokoontui vuonna 1987 enintään viisi kertaa ja 89 % lautakunnista selvisi enintään 10:llä kokouksella. Toisaalta 3 holhouslautakuntaa kokoontui enemmän kuin 30 kertaa.

Kirjattujen holhousten ja uskotun miehen tointen valvonnan ohella holhouslautakunnat myöntävät lupia sitä edellyttäviin oikeustoimiin ja antavat tuomioistuimelle lausuntoja sen ratkaistavissa lupa-asioissa. Lupa-asioiden määrä vahvistaa jo edellä syntynyttä kuvaa toiminnan pienimuotoisuudesta. Kaikkiaan 220 lautakunnalla oli vuonna 1987 vähemmän kuin viisi lupa-asiaa. Toisaalta seitsemällä holhouslautakunnalla oli enemmän kuin 50 lupa-asiaa.

Holhouslautakunnille annetut voimavarat ovat usein melko vaatimattomat. Toimistohenkilökuntaa oli vain 40:llä holhouslautakunnalla. Useimmissa tapauksissa henkilökunta oli lisäksi osapäiväistä tai huolehti muistakin kuin holhoustoimen tehtävistä. Oikeustieteellisen tutkinnon suorittanut henkilö oli jäsenenä 46:ssa holhouslautakunnassa. Vastaavasti 350 holhouslautakuntaa oli vailla tämän tason oikeudellista asiantuntemusta.

Holhouslautakuntien toiminta oli melko voimakkaasti puheenjohtajan panoksen varassa. Joka toisessa holhouslautakunnassa puheenjohtaja yksin huolehti asioiden valmistelusta ja niiden esittelemisestä holhouslautakunnalle. Joka viidennessä holhouslautakunnassa em. tehtävät oli jaettu puheenjohtajan ja häntä avustavan henkilön kesken. Toisaalta esiintyi myös muita ratkaisuja. Lähes joka viidennessä kunnassa asioiden valmistelusta ja esittelystä huolehti palkattu sihteeri. Myös virkaholhoojia käytettiin melko runsaasti esittely- ja valmistelutehtävissä. Näin oli menetelty kaikkiaan 46 kunnassa. Lisäksi erikseen palkatuista sihteereistä moni oli virkaholhooja. Tämä järjestely on ongelmallinen, kun otetaan huomioon, että virkaholhooja on holhooja, jonka toimintaa holhouslautakunnan tulee valvoa.

Holhouslautakunnista moni piti saamiaan voimavaroja sangen vaatimattomina. Lähes puolet holhouslautakunnista ilmoitti tarvitsevansa viranhaltijasihteerin, joka valmistelisi ja esittelisi asiat lautakunnalle. Vajaa kolmannes ilmoitti puolestaan olevansa tyytymätön toimistotyöntekijöidensä määrään. Valmistelu- ja toimistohenkilökunnan puute tuli esille myös holhoushallinnon ongelmia koskevaan kysymykseen annetuissa vapaamuotoisissa vastauksissa. Useiden vastausten mukaan henkilöstön puute hankaloittaa holhousasioiden hoitamista ja aiheuttaa sen, että niiden hoito ei ole varmalla pohjalla. Luottamusmiesten varaan nojaava holhoushallinto käy näille liian raskaaksi, eikä asioiden valmisteluun jää riittävästi aikaa.

Lautakunnan yleisönpalvelua ei kaikissa kunnissa ole järjestetty nykyajan vaatimuksia vastaavalla tavalla. Joka toisella holhouslautakunnalla ei ole vastaanottotilaa, mikä merkitsee sitä, että asiakkailla ei ole mahdollisuutta toimittaa holhousasioita virka-aikana missään kunnan virastossa. Näissä tapauksissa yleisin vastaanottopaikka on lautakunnan paheenjohtajan koti. Se oli kyselyssä ilmoitettu yksinomaiseksi vastaanottopaikaksi 35 %:ssa tapauksia. Toiseksi yleisin vastaanottopaikka oli puheenjohtajan työpaikka. Jopa asiakkaan koti oli eräissä tapauksissa ilmoitettu yksinomaiseksi vastaanottopaikaksi.

Vastaanottoaikoja koskeva kysymys osoitti, että tilanne oli tältä osin yhtä huono. Erityinen puheenjohtajan vastaanottoaika kellonaikoineen oli mainittu 4 %:ssa vastauksia. Yleisin vastaus oli "tarvittaessa" tai "sopimuksen mukaan" (yhteensä 91 %). Niissä tapauksissa, joissa holhouslautakunnan sihteerinä on virkaholhooja tai mau kunnan toimihenkilö, saattaa holhousasiain hoitaminen virka-aikana luonnollisesti olla mahdollista. Johtopäätöksenä edellä sanotusta voidaan kuitenkin todeta, että holhousviranomaisten tavoitettavuus on monessa kunnassa heikko.

Kyselyyn sisältyi myös holhouslautakunnan taloutta koskevi kysymyksiä. Vastaukset osoittivat, että holhoushain 14 §, joka oikeuttaa holhouslautakunnat perimään palkkionsa vajaavaltaisten varoista, on paljolti jäänyt pois käytöstä. Kaikkiaan 301 lautakuntaa ilmoitti, että se ei lainkaan peri mainittua palkkiota. Sitä vastoin 13 lautakuntaa perii palkkion kaikissa tapauksissa. Holhouslautakunnista aiheutuvat kustannukset ovat siten siirtyneet myös palkkioiden osalta yleensä kunnille. Menoerä ei kuitenkaan ole kovin huomattava. Vuodelta 1987 maksettujen palkkioiden määrä oli 83 %:ssa kysymykseen vastanneista kunnista vähemmän kuin 10.000 markkaa.

Holhouslautakunnan ja virkaholhoojan toimintaan kuntien vuoden 1988 talousarviossa varatut määrärahat käyvät ilmi seuraavasta asetelmasta, jossa määrärahan suuruus on suhteutettu kunnan asukaslukuun:

Asetelman luvut osoittavat, että holhoustoimen kustannukset eri kunnissa vaihtelevat huomattavasti. Luvut kuvastanevat osaltaan sitä kirjavuutta, joka leimaa holhoustoimen järjestämisen nykyisiä tapoja.

Holhoustoimen hallinnon epäkohdat

Holhoustoimelta puuttuu valtakunnallinen keskusjohto. Tästä on seurauksena, että kuntiin ei saada ohjeita, suosituksia eikä malleja. Holhoustoimen hoidosta pääasiallisen vastuun kantavat luottamusmiehet joutuvat lähinnä lakikirjan avulla etsimään oikeita menettelytapoja. Tästä aiheutuu käytäntöjen kirjavuutta. Myös lomakehuolto on järjestämättä. Kenelläkään ei liioin ole vastuuta siitä, että holhouslautakunnat saavat tarvittavan informaation uudesta lainsäädännöstä ja että koulutustilaisuuksia järjestetään riittävästi.

Keskusjohdon puuttumisesta osaltaan johtuu, että holhouksien rekisteröintitapaa, joka on nykyoloihin täysin soveltumaton, ei ole aikaisemmin muutettu. Holhouskirjaa pidetään aikajärjestyksessä, minkä vuoksi tietojen hakeminen holhouskirjasta on vaikeaa. Holhouskirjan tietosisältö ei kaikilta osin vastaa voimassa olevaa holhouslakin. Lisäksi lomakkeen ulkoasu on vanhentunut. Se ei sovellu edes järjestelmälliseen konekirjoitukseen saati siihen, että holhouskirjaa voitaisiin pitää automaattista tietojenkäsittelyä apuna käyttäen. Holhouskirjan puutteita on tuomiokunnissa jouduttu paikkaamaan epävirallisten kortistojen avulla.

Holhoustoimen paikallistasolla esiintyy muitakin kuin keskusjohdon puuttumisesta johtuvia ongelmia. Holhoustoimen lautakuntahallinto on hallinnollisesti hankala, koska se poikkeaa kunnallislain yleisistä periaatteista. Epätietoisuutta on aiheutunut siitä, missä laajuudessa holhouslautakuntaan voidaan soveltaa kunnallislain säännöksiä. Tämä kysymys on käytännössä ajankohtaistunut lähinnä kunnallisen tilintarkastuksen yhteydessä. Ei ole selvää, voivatko kunnan tilintarkastajat tarkastaa holhouslautakunnan toimintaa siten, että tarkastus ulottuu myös lautakunnalle jätettyihin holhoustileihin.

Vallitsevana kantana lienee pidettävä, että tilintarkastajilla ei ole edellä mainittua oikeutta, koska holhoustilien tarkastuksen valvonta on holhouslaissa erikseen järjestetty. Tämä tulos ei ole asiallisesti tyydyttävä. Kunnalla tulisi olla mahdollisuus tehokkaasti valvoa lautakunnan toimintaa, jos katsotaan, että kunnalla on isännänvastuu holhouslautakunnan aiheuttamista vahingoista. Holhouslautakunnille lähetetty kysely osoitti, että käytäntö on tässä kohden kirjava. Noin joka neljännessä kunnassa kunnan tilintarkastajat eivät ole lainkaan tarkastaneet holhouslautakunnan hallintoa ja taloutta. Sitä vastoin n. 15 %:ssa kunnista tarkastus on käsittänyt myös holhoustilit. Yleisin käytäntö kuitenkin on, että kunnan tilintarkastajat tarkastavat holhouslautakunnan hallintoa ja taloutta, mutta tarkastus ei ulotu holhoustileihin.

Oikeudellisten ongelmien lisäksi voidaan epäkohtana pitää holhouslautakuntien voimavarojen puutetta. Tämä seikka kävi selvästi ilmi holhouslautakuntiin suunnatusta kyselystä. Holhouslautakuntien palvelutaso ja toiminnan varmuus ei kaikissa kunnissa ole tehtävän edellyttämällä tasolla. Holhouslautakunnan tehtäväkentän sijainti valtion ja kuntien toimialan raja-alueilla on ilmeisesti myötävaikuttanut siihen, että holhoustoimen kehittämiseen ei ole tunnettu riittävää kiinnostusta.

Uudistusehdotukset

Paikallishallinto

Edellä oleva historiallinen katsaus osoittaa, että holhoustoimi on perinteisesti katsottu oikeudenhoidon piiriin kuuluvaksi osatehtäväksi. Tuomioistuimen asema holhoustoimen hoidossa on ollut keskeinen. Kuntien tehtävä holhoustoimessa on säännösten mukaan ollut luonteeltaan avustava. Voimassa olevassa holhouslaissa holhouslautakunta nähdään tuomioistuimen apuorgaanina.

Näkemystä, jonka mukaan holhoustoimi on oikeusturvatehtävä, voidaan yhä pitää ajanmukaisena. Holhoustoimen tarkoituksena on suojata sellaisten henkilöiden varallisuusasemaa ja -oikeuksia, jotka eivät itse kykene valvomaan etujaan. Oikeudenhoitotehtävät on valtion ja kuntien välisessä tehtäväjaossa katsottu valtiolle kuuluviksi. Tämä seikka puoltaa sitä, että holhoustoimi siirrettäisiin kokonaan valtion hoidettavaksi.

Tämä ratkaisu ei kuitenkaan käytännöllisistä syistä vaikuta mahdolliselta. Valtiolla ei ole sellaista paikallishallinnon viranomaista, jolle holhoustoimi sopivasti voitaisiin uskoa. Lähinnä tulisivat kysymykseen tuomioistuimet. Monet paikallisviranomaisen tehtävistä ovat kuitenkin luonteeltaan hallinnollisia. Ne eivät siten luontevasti sovi tuomioistuimelle siirrettäviksi. Uuden paikallishallintoviranomaisen, yliholhoojan, luominen holhoustointa varten on puolestaan kallis ratkaisu. Sitä vastaan puhuu myös holhoustoimen tehtävien sangen rajallinen määrä monessa kunnassa. Jotta yliholhoojille tulisi riittävästi tehtäviä, yliholhoojan toimialue jouduttaisiin monessa tapauksessa muodostamaan varsin laajaksi. Tämä vaikuttaisi heikentävästi palveluiden saatavuuteen.

Näistä syistä tulisi holhoustoimen hallintoa kehittää olemassa olevan perinteen pohjalta. Tätä ratkaisua puoltaa myös historiallinen jatkuvuus. Pysyttämällä nykyinen organisaatio säilytetään holhoustoimen käytössä kunnissa oleva asiantuntemus. Holhoustoimen kytkennät sosiaali- ja terveyshuoltoon puoltavat nekin holhoustoimen säilyttämistä kunnallisena tehtävänä. Tämä ratkaisu antaa toista ratkaisuvaihtoehtoa paremmat edellytykset näiden sektorien väliselle joustavalle yhteistyölle. Paikallishallinnon tehtävät ehdotetaan siten pääpiirteiltään nykyiseen tapaan jaettaviksi yleisen alioikeuden ja kunnallisen elimen kesken. Kunnat saisivat kuitenkin nykyistä itsenäisemmän aseman holhoustoimensa järjestämisessä.

Holhoustoimessa tehtävät ratkaisut koskevat leimallisesti yksilön oikeusturvaa. Tämä edellyttää, että ratkaisut tehdään lautakunnassa ja ettei ratkaisuvaltaa voida siirtää viranhaltijoille. Kun kysymyksessä on oikeusturvatehtävä, on pidettävä tarkoituksenmukaisena, että sen hoitaminen tapahtuu eri kunnissa pääpiirteiltään yhtäläisin muodoin. Holhoustoimelle kuuluvat valvontatehtävät edellyttävät sitä suorittavilta viranomaisilta riippumattomuutta. Tämän vuoksi ei näytä aiheelliselta sallia holhoustoimen tehtävien yhdistämistä toisen lautakunnan tehtäviin.

Jos holhoustoimen tehtävät määrättäisiin jollekin muulle lautakunnalle, ne saattaisivat luonteensa puolesta soveltua parhaiten sosiaalilautakunnalle tai oikeusapulautakunnalle. Holhoustoimen ja sosiaalitoimen välillä vallitsee kuitenkin etujen ristiriita. Edunvalvonnan kohteeksi joutuneet ovat usein myös sosiaalitoimen asiakkaita. Holhousviranomaisena toimiva sosiaalilautakunta joutuisi näissä tapauksissa valvomaan omaa toimintaansa. Jos holhousviranomaisen tehtävät uskottaisiin oikeusapulautakunnalle, vastaava ristiriita syntyisi tapauksissa, joissa edunvalvonnan kohteeksi esitetty hakee oikeusapua vastatakseen holhousviranomaisten tekemään hakemukseen tai selvittääkseen holhousviranomaisen tekemän päätöksen asianmukaisuutta. Tällainen holhoustoimen hallinnon järjestely vaarantaisi oikeusturva- ja riippumattomuusvaatimusten toteutumisen.

Mainituista syistä on perusteltua rajoittaa kunnan päätösvaltaa holhoustoimen lautakuntahallinnon järjestämisessä niin, että holhoustoimen tehtäviä hoitamaan perustettaisiin pakollinen holhouslautakunta.

Ehdotus merkitsee sitä, että holhoustoimen tehtäviä hoitaisivat luottamushenkilöt riittävän ammattihenkilökunnan avustuksella. Luottamusmiesedustuksen säilyttäminen on sopusoinnussa niiden ratkaisujen kanssa, joille käynnissä oleva oikeudenhoidon kehittämistyö perustuu. Niin kutsutun alioikeusuudistuksen yhteydessä on järjestelmää yhtenäistetty siten, että yleisenä alioikeutena on kaikissa kunnissa käräjäoikeus. Uudistuksen tullessa voimaan myös kaupunkien alioikeudet saavat lautamiesedustuksen.

Holhouslautakunta on ehdotuksen mukaan kunnallinen lautakunta, johon sovellettaisiin kunnallislain säännöksiä. Ongelmia aiheuttaneesta erillissääntelystä luovuttaisiin. Tämä merkitsisi muun muassa sitä, että uuteen lakiin ei otettaisi nykyisen holhoushain 72 §:ää vastaavaa säännöstä valtion viranomaisen velvollisuudesta tarkastaa holhouslautakunnan arkistoa. Holhouslautakuntien toiminnan tarkastus toteutettaisiin kunnallislain tarkoittamalla tavalla, kunnallisen tilintarkastuksen avulla. Kunnalliseen tarkastustoimintaan liittyisi kunnan isännänvastuu niistä vahingoista, jotka aiheutuvat holhouslautakunnan virheestä tai laiminlyönnistä. Tältä osin sovellettaisiin vahingonkorvauslakia, joten holhouslainsäädäntöön ei tarvita erillistä vahingonkorvaussäännöstä.

Kunta voisi ehdotuksen mukaan huolehtia holhoustoimesta myös yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Kuntien yhteistoiminta voi olla perusteltua esimerkiksi silloin, kun holhoustoimen tehtävät ovat kunnassa siinä määrin vähäiset, ettei ole tarkoituksenmukaista palkata viranhaltijaa niitä hoitamaan.

Pääsäännöstä, jonka mukaan holhouslautakuntaan sovellettaisiin kunnallislain säännöksiä, olisi kuitenkin tehtävä vähäisiä poikkeuksia. Holhouslautakunnan tässä laissa tarkoitetuista päätöksistä haettaisiin muutosta hallintovalituksella. Holhouslautakunnan lupa-asiassa antamasta päätöksestä haettaisiin kuitenkin muutosta saattamalla lupa-asia yleisen alioikeuden ratkaistavaksi. Sitä vastoin holhouslautakunnan maista päätöksistä valitettaisiin kunnallislain mukaisesti kunnanhallitukselle.

Toinen paikallishallinnon viranomainen olisi nykyiseen tapaan yleinen alioikeus. Sen tehtävät tulisivat olemaan nykyistä selkeämmin lainkäytöllisiä. Tuomioistuin ei puuttuisi holhouslautakunnan puheenjohtajan valintaan eikä myöskään valvoisi holhouslautakunnan toimintaa tarkastamalla sen arkistoa. Kunnan tilintarkastajien suorittamaa hallinnon ja talouden tarkastusta voidaan pitää riittävänä varmistuksena siitä, että holhouslautakunta huolehtii tehtävistään. Tilintarkastajilla olisi tällöin oikeus tarkastuksen edellyttämässä laajuudessa tutustua myös salassa pidettäviin asiakirjoihin, esimerkiksi holhoustileihin. Tilintarkastajilla on ehdotuksen mukaan yhtäläinen salassapitovelvollisuus kuin holhouslautakunnan jäsenillä.

Keskusjohto

Holhoustoimelle ehdotetaan perustettavaksi keskusjohto, jonka tehtävänä on holhoustoimen johto ja valvonta. Koska holhoustoimi on oikeudenhoidon piiriin kuuluva tehtävä, sen keskusjohto tulisi uskoa oikeusministeriölle.

Holhoustoimen yleisestä johdosta ja valvonnasta vastaavana viranomaisena oikeusministeriö vastaisi muun muassa holhoustoimen kokonaistilanteen ja sen kehityksen seuraamisesta, paikallisviranomaisille jaettavasta informaatiosta ja koulutuksesta sekä holhousasioiden rekisterin pitämisestä, mikäli tuomioistuinkohtaisen rekisterin asemesta päädytään valtakunnalliseen, keskitettyyn järjestelmään. Oikeusministeriölle kuuluisi myös omaisuuden hoitosuunnitelman sisältöä ja edunvalvojan palkkion perusteita koskevien ohjeiden antaminen. Näiden lisäksi oikeusministeriö vastaisi suunnittelu- ja valtionosuusjärjestelmän edellyttämien valtakunnallisten suunnitelmien valmistelusta.

Läänin alueella holhoustoimen ohjaus ja seuranta kuuluisi oikeusministeriön alaisena lääninhallitukselle. Lääninhallitus toteuttaisi tehtäväänsä lähinnä kunnallislain 145 §:ssä tarkoitettuna yleisenä valtionvalvontana ja suunnittelu- sekä valtionosuusjärjestelmään liittyvien toimenpiteiden kautta. Sen ohella lääninhallitus suorittaisi niitä tehtäviä, joita oikeusministeriö sille uskoo. Viimeksi mainitut tehtävät olisi tarkoituksenmukaista antaa lääninhallitusten oikeushallintoyksiköille, jotka ovat toiminnallisesti oikeusministeriön alaisia.

Holhoustoimen eri orgaaneille ehdotetut tehtävät voidaan esittää tiivistetysti seuraavaan tapaan:

Alioikeuden tehtävät

1. Holhoustoimen organisaatioon liittyvät

-alioikeudelle ei jäisi holhoustoimen organisaatioon liittyviä tehtäviä

2. Edunvalvojan määräämiseen ja vapauttamiseen liittyvät

-päättää toimintakelpoisuuden rajoittamisesta

-antaa edunvalvojalle määräyksen tehtäväänsä

-määrää edunvalvojan tehtävän lakkaamaan

-vapauttaa edunvalvojan tehtävästään

-huolehtii edunvalvonnan kirjaamisesta

3. Edunvalvojan toimintaan liittyvät

-ratkaisee ehdotuksen 31 §:ssä tarkoitetut lupa-asiat

-velvoittaa edunvalvojan sakon uhalla vuosi- tai päätöstilin tekemiseen sekä holhouslautakunnan pyytämän hoitosuunnitelman tai selvityksen antamiseen ja määrää uhkasakon maksettavaksi

-määrää toisen edunvalvojan huolehtimaan päämiehen edun turvaamisesta tarvittaessa ratkaisee vahingonkorvauskanteet

4. Holhouslautakunnan toimintaan liittyvät

-ratkaisee ne lupa-asiat, jotka holhouslautakunnan ratkaisuun tyytymätön on saattanut tuomioistuimen ratkaistavaksi

-ratkaisee holhouslautakunnan toiminnan johdosta nostetut vahingonkorvauskanteet

 

Holhouslautakunnan tehtävät

-aloitteen tekeminen toimintakelpoisuuden rajoittamista, rajoituksen kumoamista ja edunvalvojan määräämistä sekä vapauttamista koskevassa asiassa

-edunvalvonnan järjestämisestä eräissä tapauksissa annetun lain 2 §:ssä tarkoitettujen edunvalvojien nimeäminen ja ilmoittaminen tuomioistuimelle

-edunvalvojien toiminnan valvonta

-edunvalvojien opastaminen

-ehdotuksen 32 §:ssä tarkoitettujen lupa-asioiden ratkaiseminen

-lausuntojen antaminen ehdotuksen 31 §:ssä tarkoitetuissa lupa-asioissa

-päättäminen siitä, että omaisuuden hoidon ja käytön ohjeeksi on vahvistettava hoitosuunnitelma

-hoitosuunnitelman vahvistaminen

-päättäminen vuosi- tai päätöstilin sisältöä sekä vuositilin antamista koskevien helpotusten myöntämisestä

-vuosi- ja päätöstilin antamiseen kehottaminen

-vuosi- ja päätöstilien tarkastaminen

-aloitevalta vuositilin moiteasiassa

-päättäminen palkkion suorittamisesta edunvalvonnan järjestämisestä eräissä tapauksissa annettavan lain 4 §:ssä tarkoitetuille edunvalvojille

 

Kunnan tehtävät

-holhouslautakunnan ylläpitäminen

-virkaholhoojan viran perustaminen sekä viranhaltijan ottaminen ja vapauttaminen

-huolehtiminen yleisönpalvelun asianmukaisesta järjestämisestä holhoustoimessa

-vastaaminen virkaholhoojan virasta aiheutuvista kustannuksista

-vastaaminen edunvalvojan palkkiosta eräissä tapauksissa

-isännänvastuu virkaholhoojan ja holhouslautakunnan aiheuttamasta vahingosta

 

Oikeusministeriön tehtävät

-holhoustoimen yleinen johto ja valvonta

-suunnittelu- ja valtionosuusjärjestelmän edellyttämien valtakunnallisten suunnitelmien valmistelu

 

Lääninhallituksen tehtävät

-holhoustoimen ohjaus ja seuranta läänin alueella oikeusministeriön alaisena

-suunnittelu- ja valtionosuusjärjestelmän edellyttämien toteuttamissuunnitelmien vahvistaminen

-valtionosuuden maksamiseen ja käytön valvontaan liittyvät tehtävät

Kun tätä tehtäväluetteloa verrataan nykyisen lain pohjalta laadittuun luetteloon, voidaan havaita, että holhoustoimen organisaatioon ja holhouslautakunnan toimintaan liittyvät tuomioistuimen tehtävät ovat merkittävästi vähentyneet. Tämä on seurausta siitä, että holhouslautakunta ei enää toimisi tuomioistuimen valvonnan alaisena, vaan se saisi entistä itsenäisemmän aseman. Holhouslautakunnan tehtävät tulisivat toisaalta jossakin määrin lisääntymään sen saadessa eräitä uusia tehtäviä ja eräiden nykyisin tuomioistuimille kuuluvien tehtävien siirtyessä holhouslautakunnalle.

4.7. Virkaholhooja

Järjestelmän kehitys ja sisältö

Holhous on perinteisesti kuulunut perheen ja suvun tehtäviin. Tämä näkemys kuvastuu myös holhouslaissa, jonka alkuperäisten säännösten mukaan holhoojaksi oli mieluiten nimitettävä joku Kolhunalaisen sukulainen, avioliitossa olevalle kuitenkin ennen muita aviopuoliso. Holhoojien saatavuus pyrittiin varmistamaan säätämällä holhoojan tehtävän vastaanottaminen jokaisen miespuolisen henkilön kansalaisvelvollisuudeksi, josta oli mahdollista kieltäytyä vain laissa erikseen mainituista syistä.

Ajatus, jonka mukaan yhteiskunnan tulee viime kädessä huolehtia holhoojien saatavuudesta tuli laissa tunnustetuksi vasta vuonna 1971, jolloin annettiin laki holhouksen järjestämisestä eräissä tapauksissa (14/71). Tämän, yhä voimassa olevan lain nojalla voidaan järjestää sellaisen henkilön holhous, jolle vähävaraisuuden tai muun erityisen syyn takia ei muuten ole sopivasti saatavissa holhoojaa. Lain säätämiselle antoi välittömän aiheen vuoden 1971 alusta voimaan tullut lainmuutos, jolla kumottiin huoltoapulain (116/56) 52 §. Kumotun lainkohdan mukaan henkilö, joka huoltoapuna sai hoitoa mielisairaanhoitolaitoksessa, oli siellä ollessaan sosiaalilautakunnan holhouksen alainen. Lain voimaantulosäännöksen mukaan tällainen henkilö vapautui sosiaalilautakunnan holhouksesta kuuden kuukauden kuluttua lain voimaantulosta.

Säännöksen kumoaminen lisäsi holhottavaksi julistamisen ja holhoojan määräämisen tarvetta. Oli odotettavissa, että vähävaraisille ja eri hoitolaitoksissa pitkään hoidettavina olleille henkilöille olisi vaikea löytää holhoojaa. Jo ennen lainmuutosta oli holhoojan hankkiminen etenkin suuremmilla paikkakunnilla tuottanut vaikeuksia. Vaikeuksien voittamisen katsottiin vaativan lainsäädäntötoimenpiteitä.

Holhouksen järjestämisestä eräissä tapauksissa annettu laki tarjoaa kunnille kaksi vaihtoehtoa ongelman hoitamiseksi. Kunnat voivat ensinnäkin nimetä ja ilmoittaa tuomioistuimelle henkilöitä, jotka ovat suostuneet toimimaan holhoojina lain 3 ja 4 §:ssä säädetyin edellytyksin. Näin nimetty henkilö ei voi kieltäytyä ottamasta vastaan holhoojan tointa. Tultuaan määrätyksi tehtävään hänellä on oikeus kunnan varoista saada siitä kohtuullinen palkkio, jollei holhotin varoista tulevaa palkkiota voida katsoa riittäväksi.

Toissijaisena vaihtoehtona tulee lain mukaan kysymykseen virkaholhoojan viran perustaminen. Kunnan on perustettava tällainen virka, jollei ole saatavissa henkilöitä, jotka voitaisiin edellä selostetulla tavalla nimetä ja ilmoittaa tuomioistuimelle. Jollei kunnallinen viranomainen tee aloitetta viran perustamiseksi, tulee tuomioistuimen, mikäli se katsoo viran perustamisen tarpeelliseksi, ilmoittaa asiasta kunnanhallitukselle. Jollei kunta ilmoituksen johdosta ryhdy tarvittaviin toimenpiteisiin, tulee tuomioistuimen ilmoittaa siitä lääninhallitukselle.

Virkaholhoojan virka voi olla joko pää- tai sivutoiminen. Kaksi tai useammat kunnat voivat myös yhteisesti perustaa virkaholhoojan viran. Kuntien välinen yhteistoiminta on kuitenkin rajoitettu niihin kuntiin, jotka kuuluvat samaan käräjäkuntaan. Rajoitusta perusteltiin hallituksen esityksessä sillä, että virkaholhooja muiden holhoojien tavoin toimii tuomioistuimen valvonnan alaisena. Rajoituksen johdosta virkaholhooja on aina yhden tuomioistuimen alainen.

Virkaholhouksesta johtuvat kustannukset maksaa kunta. Kunnalla on kuitenkin oikeus periä vajaavaltaiselta se palkkio, joka holhoojalle kuuluu holhouslain 49 §:n mukaan.

Edellä mainittujen säännösten lisäksi holhouksen järjestämisestä eräissä tapauksissa annettu laki sisältää säännökset virkaholhoojan vaalikelpoisuudesta ja virkaan ottamisesta sekä virkaholhoojan salassapitovelvollisuudesta ja oikeudesta saada sosiaalilautakunnalta virka-apua. Jollei laissa ole toisin säädetty, virkaholhoojiin sovelletaan lisäksi soveltuvilta osin holhouslain säännöksiä.

Holhouksen järjestämisestä eräissä tapauksissa annetun lain soveltamispiiri on ilmaistu lain 1 §:ssä. Sen mukaan laki koskee holhouksen järjestämistä; laissa ei ole mainintaa siitä, että virkaholhooja voitaisiin ilman suostumustaan määrätä uskotuksi mieheksi. Hallituksen esityksessä, jonka perusteella laki säädettiin, pidettiin kuitenkin selvänä, että virkaholhooja voidaan määrätä toimimaan myös lain 1 §:ssä tarkoitetun henkilön uskottuna miehenä. Näin on lakia tulkinnut myös korkein oikeus päätöksessään 1984 II 204.

Järjestelmän toiminta käytännössä

Toimikunnan suorittamaan holhoustoimen käytäntöä koskevaan kyselyyn sisältyi myös virkaholhousta koskevia kysymyksiä. Kyselyyn vastasi 397 holhouslautakuntaa. Vastauksista voidaan saada kuvaa siitä, miten kunnat ovat järjestäneet holhoojan saatavuuden ja millaista työmäärää tämän lain nojalla järjestetty holhous sitä hoitavilta henkilöiltä edellyttää.

Kysely osoitti, että henkilöiden nimeäminen holhoustehtäviä varten ei ole muodostunut kovin yleiseksi järjestelyksi. Vain 60: ssa kunnassa oli nimetty tällaisia henkilöitä; 337:ssä kunnassa näin ei ollut menetelty. Järjestelyn käyttö ei näyttänyt yksiselitteisesti riippuvan kunnan koosta. Siihen turvautuneista kunnista huomattava osa oli pieniä, mutta joukossa oli keskisuuria kaupunkejakin. Nimetyillä holhoojilla olevien holhous- ja uskotun miehen tointen mediaanimäärä kuntaa kohden oli 12. Tointen kokonaismäärän laskemista vaikeuttaa se, että eräät vastaajat olivat otaksuttavasti ymmärtäneet kysymyksen väärin. Voidaan kuitenkin sanoa, että nimetyillä holhoojilla olevien tointen määrä koko maassa jää selvästi alle tuhannen, arviolta noin 700:aan.

Edellä kuvattua järjestelyä huomattavasti yleisempää on, että kuntaan on perustettu virkaholhoojan virka. Näin oli kyselyn mukaan menetellyt 233 kuntaa. Lisäksi 51:llä kunnalla oli virkaholhoojan virka yhdessä toisen kunnan kanssa. Ilman virkaholhoojaa oli 113 kuntaa. Virkaholhoojan toimi oli useimmissa tapauksissa sivutoiminen tai yhdistetty muuhun toimeen. Päätoiminen virkaholhooja oli vain 19 kunnassa.

Virkaholhoojilla olevien holhousten määrä vaihteli eri kunnissa huomattavasti. Mediaanitapauksessa virkaholhoojalla oli enemmän kuin 10, mutta vähemmän kuin 20 holhoojan tai uskotun miehen tointa. Enemmän kuin 50 tointa oli 20 kunnan virkaholhoojalla. Oman luokkansa muodosti Helsinki, jonka kolmella virkaholhoojalla oli yhteensä noin 1.500 holhousta tai uskotun miehen tointa.

Uudistusehdotukset

Voimassa oleva laki perustuu ajatukselle, jonka mukaan julkisen vallan tehtävänä on viime kädessä huolehtia siitä, ettei edunvalvonnan tarpeessa oleva jää ilman holhoojaa tai uskottua miestä. Tämä näkökohta ei lain voimassa olon aikana ole menettänyt ajankohtaisuuttaan. Päinvastoin sen merkitys on yhä kasvanut. Ihmisten lisääntynyt liikkuvuus johtaa siihen, että vanhuksen tukena tämän kotipaikkakunnalla on entistä harvemmassa tapauksessa lähiomainen, joka voi ottaa huolehtiakseen edunvalvonnasta. Vanhimpien ikäluokkien lukumäärän kasvu vaikuttaa samansuuntaisesti. Näissä tapauksissa voidaan entistä vähäisemmässä määrin turvautua siihen, että seuraava sukupolvi, joka itsekin on ikääntymässä, kykenee tai voi ottaa hoitaakseen vanhempiensa edunvalvontaan liittyviä tehtäviä. Virkaholhouksen tarve tulee siten kasvamaan.

Kuten edellä on todettu, holhoustoimi on lähinnä valtiolle kuuluva tehtävä. Edellä selostetuista syistä ehdotetaan holhoustoimen paikallishallinto kuitenkin uskottavaksi kuntien hoidettavaksi. Samat syyt puoltavat sitä, että edunvalvojien saatavuudesta vastaaminen jää kuntien tehtäväksi. Tehtävään maksettaisiin valtionosuutta samalla tavoin kuin holhoustoimeen muutoinkin.

Kun edunvalvonnan järjestäminen jätetään kuntien tehtäväksi, ei nykyisen lain peruslähtökohtia tarvitse muuttaa. Uudistamisen tarve kohdistuu vähäisempiin osakysymyksiin. Näistä merkittävin koskee tuomioistuimen asemaa edunvalvonnan järjestämisessä. Nykyisen lain mukaan tuomioistuimen tulee valvoa virkaholhouksen järjestämistä. Tämän ratkaisun taustalla on holhouslaissa omaksuttu hallintomalli, jonka mukaan kunnan orgaanit toimivat holhoustoimen hallinnossa tuomioistuimen apuna tämän valvonnan alaisina. Kun holhoustoimen hallintoa uudistetaan siten, että tuomioistuimelta poistetaan hallinnon valvontaan liittyvät tehtävät, on vastaava muutos ulotettava koskemaan myös edunvalvonnan järjestämistä. Tämän vuoksi ehdotetaan, että oikeusministeriö ja lääninhallitus valvoisivat edunvalvonnan järjestämistä samaan tapaan kuin holhoustointa yleensäkin.

Toinen periaatteellisesti merkittävä uudistusehdotus koskee niitä edellytyksiä, joiden nojalla edunvalvojalle voidaan suorittaa palkkiota kunnan varoista. Palkkion suorittaminen on voimassa olevassa laissa kytketty siihen, että asianomainen henkilö on etukäteen sitoutunut ottamaan vastaan holhouksia. Tämän edellytyksen säilyttämistä ei voida pitää tarkoituksenmukaisena. Se saattaa yksittäistapauksessa estää sen, että edunvalvojaksi saadaan tehtävään parhaiten sopiva henkilö. Mainittuja edellytyksiä ehdotetaan uudistettavaksi siten, että palkkion maksaminen myös muulle kuin tehtäviä vastaanottamaan etukäteen sitoutuneelle henkilölle olisi mahdollista.

Uudistus antaisi kunnille lisää mahdollisuuksia turvata edunvalvojien saatavuus. Palkkion suorittamisen edellytyksenä olisi, että palkkion maksamista on pidettävä tarkoituksenmukaisena edunvalvonnan järjestämisen kannalta. Asiaa harkittaessa voitaisiin ottaa huomioon sekä yksittäisen edunvalvontatehtävän järjestämiseen että kunnan talouteen ja holhoustoimen organisoimiseen liittyvät näkökohdat. Palkkion suorittamisesta voitaisiin päättää joko ennen kuin asianomainen henkilö määrätään edunvalvojaksi tai myöhemmin.

Edunvalvonnan järjestämistä koskevat säännökset ehdotetaan nykyiseen tapaan sijoitettavaksi omaan lakiin, lakiin edunvalvonnan järjestämisestä eräissä tapauksissa. Laki koskisi kaikkea holhoustoimesta säädettävässä laissa tarkoitettua edunvalvontaa.

4.8. Holhoustoimen kustannukset ja valtionosuus

Nykyiset säännökset

Holhoustoimen kustannukset on holhouslaissa tarkoitettu katettaviksi ensisijaisesti vajaavaltaisten varoista. Holhouslain 14 §:n mukaan holhouslautakunnalla on oikeus saada palkkiokseen tietty osa holhouksenalaisten pääoman antamasta puhtaasta tulosta. Osan suuruuden määrää tuomioistuin. Sen enimmäismäärä on kaupungeissa 1 % ja maalla 1,5 % edellä mainitusta tulosta.

Kunnan vastuu on lain mukaan toissijainen. Jos Kolhunalaisilta saatava palkkio ei vastaa sitä, mitä holhouslautakunnalle on kohtuuden mukaan tuleva, lautakunnalla on oikeus saada kunnalta tarpeenmukainen lisäys. Lisäyksen suuruudesta päättää kunta holhouslautakunnan esityksestä. Kunnan päätökseen tyytymättömällä on oikeus valittaa siitä paikkakunnan alioikeuteen siten kuin holhoushain 7 §:ssä säädetään.

Holhoustoimen kustannusten jakamista koskevia säännöksiä sisältyy myös holhouksen järjestämisestä eräissä tapauksissa annettuun lakiin. Lain 2 §:n mukaisesti nimetyn holhoojan palkkiosta vastaa ensisijaisesti vajaavaltainen. Jollei vajaavaltaisen varoista tulevaa palkkiota voida katsoa riittäväksi holhoojan työmäärään ja vaivaan nähden, holhoojalle suoritetaan lisäksi kunnan varoista kohtuullinen palkkio. Holhouslautakunta vahvistaa kunnan varoista holhoojalle tulevan palkkion määrän.

Jos kuntaan on perustettu virkaholhoojan virka, siitä johtuvista kustannuksista vastaa kunta. Se palkkio, johon virkaholhoojalla on holhouslain 49 §:n mukaan oikeus, menee tällöin kunnalle.

Käytäntö

Edellä mainittuun, holhoushallinnon nykytilaa selvittävään kyselyyn sisällytettiin kysymyksiä, jotka koskivat holhoustoimen kustannuksia ja niiden jakamista. Vastaukset osoittivat, että holhoushain 14 § on paljolti jäänyt pois käytöstä. Vain 13 holhouslautakuntaa ilmoitti kaikissa tapauksissa perivänsä palkkiota holhouksen alaisen varoista. Tällaista palkkiota ei lainkaan perinyt 301 holhouslautakuntaa. Niiden kustannukset ja palkkiot korvattiin siten kokonaisuudessaan kunnan varoista. Virkaholhoojan virasta johtuvat kustannukset jäivät nekin usein kokonaan kuntien maksettaviksi. Vain 136 vastaajaa ilmoitti, että virkaholhoojan holhouksessa olevilta oli vuodelta 1987 peritty kunnalle tulevaa holhoojan palkkiota.

Holhoustoimen vuosittaisia kokonaiskustannuksia pyrittiin selvittämään tiedustelemalla sen määrärahan suuruutta, joka oli varattu holhouslautakuntaa ja virkaholhousta varten vuoden 1988 varsinaisessa talousarviossa. Vastausten perusteella voitiin laskea määrärahojen kokonaissumma, joksi saatiin 15,2 miljoonaa markkaa. Summa on todellista jossakin määrin pienempi, sillä kysymyksiin jätti tältä osin vastaamatta 12 pienehköä kuntaa. Kun lisäksi otetaan huomioon ne kunnat, jotka eivät lainkaan vastanneet kyselyyn, voidaan todeta, että luku kattaa n. 84 % kaikista kunnista. Oikea luku ei kuitenkaan ylittäne 16 miljoonaa markkaa, sillä vastaamatta jättäneet kunnat olivat yleensä kooltaan pienehköjä.

Uudistusehdotukset

Voimassa olevat säännökset eivät vastaa nykyistä käsitystä siitä, miten holhoustoimen rahoitus olisi järjestettävä. Holhoustoimi on yhteiskunnallinen palvelu. Sen hallinnon kustannuksia ei tule ensisijaisesti asettaa palvelun tarvitsijoiden kannettavaksi.

Holhoustoimi on oikeudenhoitoon läheisesti liittyvä tehtävä. Sen tarkoituksena on tuottaa oikeusturvapalveluja sellaisille yksilöille, jotka eivät itse kykene valvomaan etujaan. Valtion ja kuntien välisen, vakiintuneen tehtävänjaon mukaista olisi tällöin, että holhoustoimen tehtävät uskottaisiin kokonaisuudessaan valtiolle, jolloin valtio vastaisi kustannuksista. Aikaisemmin esitetyistä syistä tämä ratkaisu ei kuitenkaan ole mahdollinen, vaan holhoustoimen paikallishallinnosta jäisivät edelleen huolehtimaan kunnat.

Holhoustoimen paikallishallinnosta huolehtiminen ei ole tyypillinen itsehallintotehtävä. Holhoustoimen paikallishallintoon kuuluvilla tehtävillä on läheinen yhteys oikeushallintoon, mistä on osaltaan seurauksena, että kunnalliselle itsehallinnolle ominainen omavastuinen harkintavalta on holhoustoimessa tavanomaista vähäisempää. Valvontatehtävät tulevat holhouslautakunnalle valtion viranomaisen osoittamina siten, että tuomioistuin ilmoittaa edunvalvonnan kirjaamisesta holhouslautakunnalle. Holhoustoimen hallintoon kuuluvat tehtävät eivät myöskään kaikissa tapauksissa ole kunnan asukkaiden hyväksi tapahtuvaa toimintaa, vaikka tämä onkin pääsääntö. Holhouslautakunta saattaa joutua valvomaan myös sellaisen henkilön edunvalvontaa, joka ei ole kunnan jäsen, mikäli tuomioistuin tämän tehtävän lautakunnalle osoittaa. Holhoustoimella on siten valtiolta saadun toimeksiantotehtävän piirteitä. Nämä seikat tekevät perustelluksi sen, että valtio osallistuu kunnille holhoustoimesta aiheutuviin kustannuksiin.

Pohdittaessa kysymystä, mihin valtionosuusjärjestelmään holhoustoimi voitaisiin liittää, tulee harkittavaksi lähinnä kaksi vaihtoehtoa. Niistä toinen on liittyminen yleiseen valtionosuusjärjestelmään, josta säädetään kuntien yleisestä valtionosuudesta ja yleisistä rahoitusavustuksista annetussa laissa (1273/88). Valtionosuuksien suuruus määräytyy tässä järjestelmässä laskennallisesti lähinnä kunnan asukasluvun ja kantokykyluokituksen perusteella. Toisena vaihtoehtona tulee kysymykseen liittyminen sosiaali- ja terveydenhuollossa käytössä olevaan järjestelmään, jota koskevat säännökset ovat sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetussa laissa (677/82). Valtionosuutta maksetaan tässä järjestelmässä tehtäväsidonnaisesti ja tehtävästä aiheutuvien kustannusten perusteella. Viimeksi mainitun järjestelmän piiriin on liitetty sosiaali- ja terveydenhuollon lisäksi muitakin kunnallishallinnon sektoreita, muun muassa kuntien ympäristönsuojelun hallinto vuoden 1990 alusta alkaen.

Toimikunta ehdottaa, että holhoustoimi liitettäisiin sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelu- ja valtionosuusjärjestelmään. Ehdotus perustuu siihen, että holhoustoimen hallinnon tarvitsema kehityssykäys on laskennallista järjestelmää helpommin aikaansaatavissa tehtäväsidonnaisen, kustannusperusteisen valtionosuusjärjestelmän avulla. Se seikka, että holhoustoimen kustannuksiin on saatavilla valtionosuutta, ohjaa kunnat holhoustoimen kehittämiseen ilman, että siitä on tarpeen antaa yksityiskohtaisia normeja.

Mainittuun järjestelmään liittymistä puoltaa myös se, että holhoustoimen ja sosiaalitoimen välillä vallitsee asiallinen yhteys. Tapa, jolla sosiaalihuoltoa kehitetään, esimerkiksi lisääntyvä avohuoltoon siirtyminen, vaikuttaa melko suoraan holhousoikeudellisen edunvalvonnan tarpeeseen. Yhteinen järjestelmä mahdollistaa sen, että kunnat voivat ottaa tämän seikan huomioon toteuttamissuunnitelmia laatiessaan.

Ehdotettu järjestelmä sisältää valtionosuutta koskevien säännösten lisäksi suunnittelujärjestelmän. Kunnat ja kuntainliitot saavat valtionosuutta vahvistetun toteuttamissuunnitelman mukaisen toiminnan aiheuttamiin kustannuksiin. Toteuttamissuunnitelma vahvistetaan vuosittain. Sen tulee perustua sosiaali- ja terveydenhuollon tarpeisiin kunnan toimialalla, ja sen on sopeuduttava valtioneuvoston vahvistamaan valtakunnalliseen suunnitelmaan sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä. Toteuttamissuunnitelmat alistetaan lääninhallituksen vahvistettavaksi. Lääninhallitukset huolehtivat myös valtionosuuksien suorittamisesta.

Kunnalle ja kuntainliitolle suoritetaan valtionosuuden ennakko vahvistetun toteuttamissuunnitelman mukaiseen toimintaan. Lopullinen valtionosuus määräytyy toimintavuotta seuraavan vuoden aikana laaditun valtionosuusselvityksen perusteella. Lääninhallitus vahvistaa lopullisen valtionosuuden. Valtionosuuden määrä vaihtelee kunnan kantokykyluokan makaan 31 ja 64 %:n välillä. Keskimääräinen valtionosuus on 48 %. Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annettua lakia on kuitenkin väliaikaisesti muutettu siten, että valtionosuudet vaihtelevat 29 ja 66 %:n välillä.

Liittyminen sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelu- ja valtionosuusjärjestelmään ehdotetaan toteutettavaksi samaan tapaan kuin on menetelty kuntien ympäristönsuojelun hallinnossa. Toisin sanoen holhoustoimi liitettäisiin sekä suunnittelu- että valtionosuusjärjestelmään.

On mahdollista, että sosiaali- ja terveydenhuollossa tullaan myöhemmin siirtymään laskennalliseen valtionosuusjärjestelmään. Siltä varalta, että tämä suunnitelma toteutuu, ehdotetaan, että holhoustoimi siirrettäisiin samassa yhteydessä laskennalliseen järjestelmään. Tähän ei ole estettä etenkään siinä tapauksessa, että tehtäväsidonnaisten valtionosuuksien avulla on sitä ennen ehditty aikaansaada kehityssykäys, jolla holhoustoimi on saatu ajanmukaiselle tasolle. Tehtäväsidonnaisen valtionosuusjärjestelmän tuottamaa tietoa holhoustoimen asukaskohtaisista kustannuksista on tällöin mahdollista käyttää hyväksi laskennalliseen järjestelmään siirryttäessä.

5. Ehdotuksen organisatoriset ja taloudelliset vaikutukset

Organisatoriset vaikutukset

Holhoustoimelle ehdotetaan perustettavaksi keskusjohto. Holhoustoimen keskusjohto uskottaisiin oikeusministeriölle. Holhoustoimen tehtävien voidaan arvioida vaativan yhden henkilön työpanoksen. Lisäksi tulisivat keskusjohdolle kuuluvat koulutustehtävät vaatimaan voimavaroja.

Holhoustoimen alueellinen hallinto uskottaisiin oikeusministeriön alaisena lääninhallituksille. Lääninhallituksille kuuluisi kunnallislain 145 §:ssä tarkoitettu yleinen valtionvalvonta sekä suunnittelu- ja valtionosuusjärjestelmästä johtuvat toimenpiteet. Holhoustoimesta näiltä osin johtuva tehtävien lisäys voidaan arvioida vähäiseksi. Sen ohella lääninhallitukset, lähinnä niiden oikeushallintoyksiköt, suorittaisivat niitä holhoustoimen tehtäviä, joita oikeusministeriö niille uskoo. Tällöin voidaan käyttää hyväksi niitä voimavaroja, joita oikeushallintoyksiköissä vapautuu ulosottotoimen hallintoa uudistettaessa. Holhoustoimen tehtävistä ei siten aiheudu voimavarojen lisäämisen tarvetta lääninhallituksissa.

Holhoustoimen paikallishallinnossa kunnat saisivat lisää mahdollisuuksia holhoustoimensa järjestämisessä. Mikäli kunta huolehtii holhoustoimestaan Yksin, sillä tulee olla holhouslautakunta, joka olisi normaali kunnallinen erityisunta. Kunnat, jotka kuuluvat samaan lääniin ja samaan käräjäkuntaan, voisivat kuitenkin järjestää holhoustoimensa hallinnon yhteistoiminnassa joko kuntainliiton muodossa tai siten, että kunnan holhoustoimi annetaan toisen kunnan hoidettavaksi. Kuntien velvollisuutena olisi huolehtia siitä, että yleisön palvelu järjestetään asianmukaisella tavalla ja että edunvalvojat saavat tarvitsemaansa opastusta tehtävässään. Säännöksen noudattaminen merkitsee sitä, että holhoustoimen voimavaroja joudutaan monessa kunnassa lisäämään. Niiden lisääminen tulisi tapahtumaan sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annettuun lakiin sisältyvän suunnittelujärjestelmän puitteissa. Niin sanottu vanha toiminta tulisi uuden lain voimaantullessa koko laajuudessaan valtionosuuden piiriin.

Uudistus lisäisi jossakin määrin kunnallisen tilintarkastuksen tehtäviä. Kunnallinen tilintarkastus tulisi ulottumaan holhoustoimeen samassa laajuudessa kuin muuhunkin kunnan toimintaan.

Sitä vastoin tuomioistuimen tehtävät holhoustoimessa tulisivat jossakin määrin vähentymään. Tuomioistuin ei enää valvoisi holhouslautakunnan toimintaa eikä osallistuisi lautakunnan puheenjohtajan ja virkaholhoojan nimittämiseen.

Taloudelliset vaikutukset

Holhoustoimen palkallishallinnon vuotuiset kustannukset ovat nykyisin noin 16 miljoonaa markkaa. Tästä siirtyisi valtion maksettavaksi valtionosuutena noin 8 miljoonaa markkaa, mistä aiheutuisi kunnille vastaava säästö.

Ehdotuksen 91 §:n mukaan valtionosuutta suoritetaan myös siihen toimintaan, jonka kunnat ovat järjestäneet holhoushain tai holhouksen järjestämisestä eräissä tapauksissa annetun lain nojalla. Tämä säännös saattaa vaikuttaa siten, että monet kunnat, joissa on pulaa holhoustoimen henkilöstöstä, perustaisivat holhoustoimen virkoja ennen lain voimaantuloa. Tästä johtuva toiminnan laajeneminen tulisi johtamaan siihen, että lain voimaantulovuodelta maksettava valtionosuuksien määrä olisi jossakin määrin suurempi kain 8 miljoonaa.

Vuotuisten kustannusten lisäys lain voimaantuloa seuraavina vuosina jäisi riippumaan valtakunnallisten suunnitelmien sisällöstä, eikä siten ole nyt arvioitavissa. Holhoustoimen hallinnon kehittäminen asianmukaiselle tasolle tulisi kuitenkin edellyttämään jonkinasteista kustannuslisäystä. Jos vähimmäistavoitteeksi asetetaan se, että jokaisessa holhouslautakunnassa on palkattu henkilö, joka vastaa asioiden valmistelusta ja esittelystä holhouslautakunnassa, virkojen lisäämistarve on vähintään 200 virkaa. Valtaosa näistä olisi sivutoimisia, osapäiväisiä tai yhdistettyjä virkoja. Virkojen lisäämistarpeeseen voi jossakin määrin vaikuttaa se, miten kunnat käyttävät hyväksi mahdollisuutta holhoustoimen järjestämiseen yhteistoiminnassa.

Edunvalvonnan järjestämisestä eräissä tapauksissa annettavasta laista johtuvat kustannukset tulevat jossakin määrin lisääntymään, sillä tarve kunnan järjestämään edunvalvontaan tulee otaksuttavasti kasvamaan. Näiden kustannusten jako kuntien ja valtion kesken jää riippumaan valtakunnallisten suunnitelmien sisällöstä.

Holhoustoimen asiakkaille ei ehdotuksesta aiheudu uusia kustannuksia eikä sanottavasti myöskään säästöä. Näiden kustannusten määrä tulisi kuitenkin vähenemään niissä kunnissa, joissa holhouslautakunnat ovat perineet palkkionsa vajaavaltaisten varoista.